II SA/Kr 570/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia i zmiany decyzji skargę oddala Decyzją z dnia 8 lutego 1989 r. J.K. i J.K. otrzymali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] przy ul. [....] w N. W wyniku przeprowadzonych w 2008 r. kontroli realizacji ww. inwestycji przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. ustalono istnienie szeregu istotnych odstępstw od zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego. Kolejną decyzją z dnia 8 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego dla realizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Następnie, po uchyleniu pozwolenia na budowie z 8 lutego 1989 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 maja 2009 r. udzielił J.K. i J.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z ww. budową i zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zakres określonych robót do wykonania został ustalony w następujący sposób: zamurowanie otworu okiennego od strony północnej, wykonanie ścianki na dachu oddzielenia ogniowego (na zatwierdzonym projekcie budowlany, rysunek nr 7 – w wysokości około 2 metrów), wykonanie schodów zewnętrznych od strony zachodniej, wykucie otworu drzwiowego od strony zachodniej oraz zamurowanie otworu drzwiowego, a także rozbiórka istniejących schodów od strony wschodniej. Z informacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2009 r. udzielająca pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzający zamienny projekt budowlany jest ostateczna (akta administracyjne, karta nr 26). Pismem z dnia [....] 2009 r. pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego o braku wyrażenia zgody na odbiór techniczny budynku na działce nr [....] , ponieważ, jak wskazał na to wnioskodawca, jest on usytuowany zbyt blisko budynku skarżącego i to powoduje ograniczenie pełnego dostępu światła, na ścianie południowej budynku skarżącego pojawia się wilgoć, a podwyższenie ścianki ganku o 2,5 metra i wykonanie lukarny spowoduje ograniczenie dostępu słońca i brak zagospodarowania południowej strony działki. Wnioskodawca wskazał, że w istocie to inwestor zrealizował roboty budowlane przekraczające zakres określony w projekcie budowlanym zamiennym, ponieważ sam skarżący wyraził zgodę na podniesienie ściany przeciwpożarowej o 40 cm, a inwestor wybudował ją na ponad 2 metry. Po otrzymaniu odpowiedzi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyjaśniającej stan prawny realizacji inwestycji na działce nr [....] , kolejnym pismem z dnia 6 października 2009 r. skarżący ponownie oświadczył organowi nadzoru budowlanego, że nie wyraża zgody na odbiór techniczny ww. budynku i ponowił argumentację z wcześniejszego pisma. Po otrzymaniu tego pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania, czy to pismo należy traktować jako żądanie wznowienia postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji lub uchylenie decyzji bądź jej zmianę z urzędu wskazując jednocześnie, że w braku odpowiedzi organ potraktuje pisma skarżącego jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie rozdziału 12 K.p.a. (akta administracyjne, karta nr 32). W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wyjaśnił, że nie wyraża zgody na odbiór budynku sąsiada, podtrzymał dotychczasową argumentację i dodał, że w ścianie północnej jest okno łazienkowe, a sama ściana jest posadowiona w odległości mniejszej niż 4 metry (precyzując w późniejszym odwołaniu, że jest to odległość 3,9 metra) do granicy z jego działką i wniósł o uchylenie decyzji i zmianę jej z urzędu (akta administracyjne, karta nr 34). Pismem z dnia [....] 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o treści art. 155 K.p.a., wskazał na możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zasygnalizował, że w związku z brakiem zgody stron na zmianę decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zostanie wydana decyzja odmawiająca zmiany tejże decyzji. W dniu [....] 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. wydał decyzję znak: [....] (sprostowaną postanowieniem z dnia 1 lutego 2010 r., znak:.....), którą odmówił uchylenia i zmiany decyzji z dnia 27 maja 2009 r. znak: [....] - udzielającej J.K. i J.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego kategorii I usytuowanego w N. przy ul. [....] na działce nr [....] w obr. [....] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla budynku oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że nie uzyskano zgody wszystkich stron na jej zmianę, a ponadto wyjaśniono, że przepisy techniczne nakazują zabezpieczenie dostępu do światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a nie chronią przez zaciemnieniem działki sąsiedniej jako takiej. Odwołanie od decyzji w ustawowym terminie wniósł S.S. , w którym podniósł, że odległość między ścianą północną budynku sąsiada z oknem a płotem (czyli granicą działek) wynosi 3,9 metra. Ganek zaś zlokalizowany jest w odległości 1,5 metra od granicy z jego działką, a lukarnę wybudowano na wysokość ponad 2 metrów. Decyzją z dnia 14 lutego 2011 r. znak: [....] [....] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. znak: [....] z dnia 15 stycznia 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 1 lutego 2010 r., znak: [....] i orzekł o odmowie zmiany oraz uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. z dnia 27 maja 2009 r. znak: [....] , na mocy której J.K. i J.K. nabyli prawo do wznowienia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewidencyjny [....] obręb [....] w N. przy ul. [....] z powodu braku zgody inwestora J.K. i J.K. W uzasadnieniu wskazano, że ustalono w toku postępowania odwoławczego na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [....] wg. stanu na dzień 25 sierpnia 2010 r., że S.S. w dniu składania wniosku o "zmianę lub uchylenie" decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. nie był właścicielem działki ewidencyjnej nr [....] . Do zmiany własności przedmiotowej działki doszło w dniu 23 grudnia 2009 r. w drodze umowy darowizny (akt notarialny Rep......) i od tego dnia S.S. nie posiadał legitymacji do występowania jako strona w postępowaniach administracyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. W dniu 10 stycznia 2011 r., w toku postępowania odwoławczego, S.S. przedłożył pełnomocnictwo do reprezentowania A.S. (syna) i R.S. (syna), co w świetle art. 33 § 4 K.p.a., jest wystarczające do potwierdzenia, że od dnia zbycia nieruchomości na rzecz swoich dzieci, S.S. działa w ich imieniu. Decyzją z dnia 27 maja 2009 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. udzielił J.K. i J.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego kategorii I usytuowanego w N. przy ul. [....] na działce nr [....] w obr. [....] i zatwierdził projekt budowlany zamienny dla tego budynku oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie i ta decyzja stanowiła podstawę do nabycia przez inwestora prawa do wznowienia robót budowlanych. Wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zakwalifikował wniesiony wniosek pod dyspozycję art. 155 K.p.a. Wskazano, że przesłanki określone w art. 155 K.p.a. muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zreformowania przez organ administracji decyzji ostatecznej w tym trybie. Jedną z nich jest zgoda wszystkich stron, a takiej zgody w tej sprawie nie ma. Organ odwoławczy podniósł, że w orzecznictwie panuje utrwalony pogląd, że w przypadku wielości stron w postępowaniu administracyjnym zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej musi zostać wyrażona przez wszystkie strony postępowania i musi być jednomyślna i wyraźna. Z przyczyn oczywistych nie budziło żadnych wątpliwości organu, że w przedmiotowej sprawie istnieją sprzeczne interesy stron, które jednomyślnie i wspólnie nie wyraziły zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. słusznie odmówił uchylenia lub zmiany decyzji. Ważąc jednak brak precyzji w orzeczeniu zawartym w zaskarżonej decyzji, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy. Z powyższą decyzją nie zgodził się S.S. wnosząc w dniu 1 marca 2011 r., jako pełnomocnik R.S. , skargę do sądu administracyjnego. Skarżący podniósł, że pisma do organu w przedmiotowej działce wnosił jako właściciel działki nr [....] , a jako pełnomocnik synów ma prawo ich reprezentować w sprawie. Skarżący podał, że nie wyrażał zgody na nadbudowę budynku sąsiada w kształcie "jaskółki", gdyż zaciemnia to jego działkę. Dalej zarzucił, że dokumentacja w sprawie jest zrobiona na niewłaściwej mapie, a przedstawionej przez niego prawidłowej mapy organ nie wziął pod uwagę. Podniósł również, że nastąpiło odebranie wybudowanego budynku sąsiada przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał trafność zakwalifikowania jego wniosku jako wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji i dodał, że od decyzji organu I instancji z dnia 27 maja 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej zgodę na wznowienie robót budowlanych wniósł odwołanie, ale Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tą decyzję w mocy, a skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ta decyzję nie składał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność z prawem aktów, w tym wypadku postanowień, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Sądowa kontrola zakwestionowanej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej dokonana pod katem zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że obydwie decyzje wydane w tej sprawie nie naruszają przepisów prawa. Zgodnie z przepisem art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej powołanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie żądanie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji dotyczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia 27 maja 2009 r. znak: [....] - udzielającej J.K. i J.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego kategorii I usytuowanego w N. przy ul. [....] na działce nr [....] w obr. [ ....] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla budynku oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Przepisowi art. 155 K.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Na mocy powołanej decyzji J.K. i J.K. nabyli prawo i zgodnie z powołanym przepisem do zmiany lub uchylenia przedmiotowej decyzji wymagana jest zgoda strony. Jak wynika z akt sprawy zgody takiej nie uzyskano, a zatem brak jest przesłanek do zastosowania art. 155 K.p.a. i zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie. Należy wskazać, że w sytuacji gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, wówczas nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 K.p.a. nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Ochrona praw nabytych jest zapewniana przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji. Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa (J. Borkowski (w:) Komentarz do K.p.a., Warszawa 1996 r., s. 692). Zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie; nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (Z. Janowicz, Komentarz do K.p.a., Warszawa 1995, s. 372). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1985 r., sygn. akt SA/Wr 351/85, opub. w ONSA 1985, nr 1, poz. 36, trafnie przyjęto, że: "podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody". Jak wynika z powyższego brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji wobec braku zgody strony, która prawo nabyła na podstawie tej decyzji. Przepis art. 155 K.p.a. nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1212/95, opub. w Lex nr 28966). Postępowanie prowadzone na podstawie powołanego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Dlatego też argumenty skarżącego o zaciemnieniu jego działki przedmiotową inwestycją jak i zarzut wydania decyzji w oparciu o niewłaściwe mapy nie może zostać w ogóle brany pod uwagę tym postępowaniu, gdyż pozostaje poza granicą sprawy. W ocenie Sądu sam skarżący wydaje się nie dostrzegać znaczenia art. 155 K.p.a. Argumentacja, jaką skarżący tak wskazał w skardze, jak i podniósł w czasie rozprawy wskazuje, że w istocie większość zarzutów skupia się na trafności lub przede wszystkim braku trafności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. z dnia 27 maja 2009 r. znak: [....] udzielającej J.K. i J.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego kategorii I usytuowanego w N. przy ul. [....] na działce nr [....] w obr. [....] i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla tego budynku oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Ta decyzja, jak wynika to z akt sprawy i co potwierdził sam skarżący stała się ostateczna, ponieważ mimo wniesienia odwołania, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy, a skarżący – jak wyjaśnił to w czasie rozprawy - nie zaskarżył decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Tym samym w tej sprawie, obejmującym swoim przedmiotem tylko postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a., niedopuszczalnym było rozpoznawanie odrębnej sprawy objętej zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie prac budowlanych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, ze w tej sprawie, której granice zostały zakreślone decyzją [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2011 r. znak: [....] oraz decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. znak: [....] z dnia 15 stycznia 2010 r., organy administracji nie naruszyły prawa. Tym samym uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.