II SA/Kr 571/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie AWSA Inga Gołowska AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz Kancelarii Adwokackiej W. P., [...] kwotę 292, 89 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt dziewięć groszy) w tym 22% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Pismem z dnia 18 kwietnia 2005 r., skierowanym do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. R. T. zwrócił się o interwencję i pomoc finansową na jedzenie oraz leczenie. Opisał swoją trudną sytuację życiową. Żądanie o podobnej treści R. T. wyraził także w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z nim w dniu [...] kwietnia 2005 r. Jak wynika z kwestionariusza przeprowadzonego w tym dniu wywiadu środowiskowego zwrócił się on o pomoc finansową na uregulowanie bieżących rachunków, na leczenie i na wyżywienie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 106 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. "odmówił przyznania pomocy finansowej" R. T. W motywach wydania tego rodzaju decyzji Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wskazał, że po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego i zebraniu wymaganej dokumentacji ustalił, że R. T. zamieszkuje samotnie. Jego źródłem utrzymania w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku, tj. w marcu 2005 r. była renta inwalidzka wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości: 620,82 zł, przy której otrzymał jednorazowe wyrównanie w wysokości 101,00 zł. Łączny więc jego dochód wyniósł: 721,82 zł, jednakże, jak zaznaczył Kierownik, miesięczna wysokość jego świadczenia bez jednorazowego wyrównania wynosiła 620,82 zł i przekracza znacznie kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, upoważniające do przyznania pomocy społecznej, tj. kwotę 461,00 zł. Kierownik podniósł ponadto, że R. T. jest objęty pomocą w formie zasiłku celowego na zakup żywności w okresie od 1 marca 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. w wysokości 60,00 zł miesięcznie, na podstawie Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących". Wobec powyższego Kierownik orzekł jak w sentencji decyzji. Z decyzją tą nie zgodził się R. T. wnosząc od niej odwołanie. Podniósł w nim, że jest człowiekiem schorowanym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji, utrzymuje się z renty, która nie wystarcza mu na poniesienie wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania, zakupem żywności i środków czystości, Uważa, że przyjęte przez organ kryterium dochodowe – 461 zł obowiązywało w 2003 r., a w 2005 r. jest ono znacznie wyższe. Wyjaśnił, że nie otrzymał żadnego zasiłku na niezbędne potrzeby bytowe. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2, art. 4, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 2 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122 poz. 593 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust. 1 stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem artykułów 40, 41, 78 i 91 ustawy, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 tj. sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych i wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, że źródłem dochodu R. T. jest świadczenie rentowe w wysokości 662, 58 zł, co przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazało jednakże, że ustawa o pomocy społecznej daje możliwość przyznania świadczeń pieniężnych osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jak napisało Kolegium, świadczenia te przyznawane są na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, które nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Kolegium dokonując oceny sytuacji R. T. stwierdziło, że znajduje się on w trudnej sytuacji życiowej, gdyż jest inwalidą i wymaga stałego leczenia. Jak podniosło Kolegium ta trudna sytuacja odwołującego została dostrzeżona przez organ I instancji, który to decyzjami z dnia [...] marca 2005 r. i z dnia [...] lipca 2005 r. przyznał pomoc R. T. w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 60 zł miesięcznie w okresie od 1 marca 2005 r. do 30 kwietnia 2005 r., a następnie na okres 1 lipca 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. wobec tego, w ocenie Kolegium, nie znajduje uzasadnienia zarzut odwołującego się, że od 2003 r. nie został on objęty pomocą z przeznaczeniem na potrzeby bytowe. Mając powyższe na uwadze oraz treść art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, Kolegium, uznało, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia granic uznania administracyjnego. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł R. T. nie zgadzając się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł okoliczności związane z jego trudną sytuacją życiową. W odpowiedzi na tą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest zasadna. W ocenie bowiem Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Zwrócić należy uwagę, że żądanie strony czyni sprawę przedmiotem postępowania administracyjnego. W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca przewidział szereg świadczeń, w tym pieniężnych (art. 36 ustawy o pomocy społecznej). Skoro w niniejszym przypadku R. T. domagał się przyznania mu pomocy finansowej na leczenie i wyżywienie, to nie ulega wątpliwości, że na te cele ustawa o pomocy społecznej przewiduje konkretny rodzaj świadczenia. Art. 39 ustawy o pomocy społecznej przewiduje bowiem przyznanie na te cele zasiłku celowego. Istnieje zatem w przepisach prawa materialnego (ustawy o pomocy społecznej) możliwość konkretyzacji tego rodzaju uprawnień stron stosunku administracyjnego, którymi są z jednej strony wnioskujący a z drugiej organ administracji. Wobec tego to w realiach tego rodzaju sprawy organ administracji winien był orzec. Za nieprawidłowe uznać zatem należy orzeczenie o odmowie przyznania pomocy finansowej bez podania przyznania jakiego rodzaju świadczenia przewidzianego ustawą o pomocy społecznej organ odmawia wnioskodawcy. Zdaniem Sądu powodem odmowy przyznania pomocy społecznej nie może być też objęcie już wnioskującego pomocą społeczną. Za każdym bowiem razem, gdy wnioskujący ubiega się o pomoc społeczną przewidzianą w przepisach ustawy o pomocy społecznej sprawa winna zostać skonkretyzowana poprzez przyznanie bądź odmowę przyznania świadczenia. Organ musi wówczas wykazać, że nie tylko nie zostały spełnione kryteria wymienione w art. 8 ust. 1 ustawy, ale również podać, że nie jest to możliwe, bo przemawia za tym interes społeczny bądź przekroczyłoby to możliwości finansowe organu. Należy zatem podać nie tylko ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ale także ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku) jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu wypływające z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Orzekanie bowiem w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Organ administracji ma uzasadnić swoje stanowisko, gdyż treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego podmiotu zawsze sięgają kolizji z interesem społecznym. Strona, a w szczególności sąd nie mogą domyślać się powodów rozstrzygnięcia, zwłaszcza podejmowanego w ramach uznania administracyjnego. Wbrew zatem stanowisku organu II instancji doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego. Decyzja organu II instancji także jest nieprawidłowa. Postępowanie odwoławcze uruchomione jest z chwilą wniesienia środka zaskarżenia – odwołania. We wstępnym jego etapie organ bada, czy zachowany został termin do wniesienia odwołania. Kwestie te w ogóle pominął organ odwoławczy, a istnieją w aktach sprawy okoliczności wskazujące na jego niezachowanie. Jeśli chodzi o aspekty merytoryczne, to podnieść należy, że skoro organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga powtórnie daną sprawę administracyjną, to powinien był, podobnie zresztą jak organ I instancji, rozpoznając sprawę o przyznanie zasiłku celowego (a taką bezspornie była niniejsza sprawa), objąć zakresem swych rozważań kwestię, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający R. T. do otrzymania świadczenia w sytuacji, gdy jego dochody przekraczają kryteria ustawowe. Tego rodzaju sytuacje objęte są hipotezą art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprawdzie przywołuje ten artykuł, stwierdza nawet, że sytuacja R. T. jest trudna, ale nie dokonuje oceny możliwości udzielenia mu pomocy w odniesieniu do jego sytuacji, którą samo Kolegium uznało co dopiero za trudną. Wskazuje tylko, że zostało to dostrzeżone przez organ I instancji, co spowodowało przyznanie R. T. pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Nie dokonuje jednakże organ odwoławczy żadnych dalszych ustaleń w realiach tej sprawy. Wzmiankuje, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie wywiódł organ II instancji że, jak sam podkreślił, trudna sytuacja R. T., nie jest tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym przyznanie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. Decyzja organu odwoławczego zapadła więc także z przekroczeniem uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu jest działać na korzyść strony, ewentualnie na korzyść interesu społecznego (publicznego). Organ administracji zmuszony jest jednak każdorazowo do ustalenia hierarchii między tymi interesami. Podejmując więc rozstrzygnięcie w ramach uznania organ administracji musi pozostać w zgodzie z zasadami ogólnymi k.p.a. oraz z zasadami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej wskazującymi organowi pomocy społecznej zadania, cele, kryteria działania. Tak więc rzeczą organu pomocy społecznej, podejmującego decyzję o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego, jest rozpatrzyć każdorazowo w okolicznościach konkretnej sprawy indywidualny przypadek osoby wnioskującej o pomoc społeczną. Nie wyjaśniło również Kolegium z jakich powodów ustaliło wysokość dochodów R. T. różną od wysokości ustalonej przez organ I instancji. Zdaniem Sądu doszło zatem w przedmiotowej sprawie do przekroczenia przez organy obu instancji ram uznania administracyjnego poprzez naruszenie artykułów: 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 3, 134, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz artykułów: 2, 3 ust. 1 i 3, art. 8, art. 39, art. 41 ustawy o pomocy społecznej, które to naruszenia miały i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).