II SA/Kr 573/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi F.A. na decyzję Wojewody [....] z dnia 22 marca 2006r., nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego F.A. kwotę 561 zł ( pięćset sześćdziesiąt jeden złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IISA/Kr 573/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia 11 października 2005 r. [....] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie K. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę drogi powiatowej ul. [....] oraz przebudowę kanalizacji deszczowej, przebudowę sieci teletechnicznej i energetycznej oraz oświetlenia ulicznego na działkach nr nr , [....] , etc...., w K. Odwołanie od tej decyzji w dniu 2 stycznia 2006 r. złożył F.A. , wnosząc o jej unieważnienie jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podał on, iż jako współwłaściciel działki [....] na której ma być prowadzona inwestycja i jako właściciel działki [....] bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją nie był powiadamiany w sprawie, czym naruszono jego prawo do uczestniczenia w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżący zarzucił, iż inwestor nie dysponuje prawem własności do części jego działki [....] , która w całości ma być objęta planowaną inwestycją, a która tylko w części od lat 70-tych użytkowana jest jako droga i tylko w tej części z mocy ustawy z 13 października 1998 r. stanowi własność państwową, choć do tej pory nie ujawnioną w księdze wieczystej. W rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 22 marca 2006 r. [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, iż planowana inwestycja jest zgodna z ostatecznymi decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [....] z dnia 22 lutego 2005 r. i nr [....] z dnia 7 lipca 2005 r., oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane a zatwierdzony projekt budowlany nie narusza ustaleń powołanych wyżej decyzji oraz wymagań ochrony środowiska. Inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale Starosta [....] i Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w postanowieniach z 17 sierpnia 2005 r. i 21 sierpnia 2005 r. ocenili, iż przedsięwzięcie nie wymaga opracowania raportu. Inwestor złożył wniosek o rozpatrzenie sprawy w trybie dotychczasowych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, dlatego nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzono postępowanie wymagane przepisami o ochronie środowiska, w sprawie oceny oddziaływania na środowisko obiektu budowlanego. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia i został sporządzony przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Projektowana inwestycja została pozytywnie uzgodniona przez Powiatowy Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w O. Odnośnie zarzutów skarżącego organ podał, iż nie jest właściwym do badania zarzutów dotyczących poprawności wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tej sprawie właściwym organem jest Burmistrz Gminy K. Niezależnie od tego, organ zauważa, iż działka [....] objęta jest ważnym planem miejscowym, a decyzję w obrębie tej działki wydano w oparciu o ustalenia planu miejscowego a nie w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie może być zatem kwestionowana lokalizacja i celowość inwestycji. Ponadto organ administracji II instancji zauważa, iż zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej , o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z zarzutami odwołania wystąpiono do Burmistrza Gminy K. , który podtrzymał w całości oświadczenie z dnia [....] 2005 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma podstawy prawnej do dokonywania kontroli czy złożone oświadczenie jest prawdziwe. Jeżeli strona postępowania kwestionuje treść złożonego oświadczenia to powinna skierować stosowne zawiadomienie do prokuratury. Ustalenia prokuratury będą w tym zakresie wiążące dla organu administracji architektoniczno – budowlanej. Skargę na tę decyzję w dniu [....] 2006 r. wywiódł F.A. wnosząc o jej unieważnienie jako podjętej z naruszeniem art. 7 k.p.a. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a i 194 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż Wojewoda [....] nie zrobił nic by wyjaśnić stan faktyczny sprawy w zakresie podnoszonych zarzutów, co do zgodności z prawem procesu wydawania decyzji budowlanej. Pozostawiono nie wyjaśnioną sprawę ewentualnego łamania prawa przy wydawaniu tej decyzji, choć należało zwrócić się o ich wyjaśnienie do właściwych instytucji i zawiesić postępowanie. Sprawę własności spornej działki, można było załatwić przez żądanie od Gminy K. dowolnego dowodu na prawo własności, choćby w postaci wypisu z gminnego rejestru gruntów lub wyciągu z księgi wieczystej. Dokumentów tych gmina nie przedstawiła. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a.. przesądza bowiem, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei art. 135 p.ps.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten (w powiązaniu z art. 3) pozwala sądowi, podejmować takie czynności jakie uzna za niezbędne w celu wyeliminowania z obrotu prawnego tych aktów będących przedmiotem tej kontroli, które w jego ocenie naruszają obowiązujące przepisy. Zgodnie natomiast z art. art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania, była ocena decyzji organów administracji architektoniczno – budowlanej I i II instancji o udzieleniu Gminie K. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę drogi powiatowej ul. [....] oraz przebudowę kanalizacji deszczowej, przebudowę sieci teletechnicznej i energetycznej oraz oświetlenia ulicznego na działkach wskazanych w decyzji, w tym działce [....] . Jak mowa o tym wyżej sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Dlatego też podnieść należy, iż niezależnie od zarzutów przedstawionych w skardze, analiza akt administracyjnych wskazała na poważne uchybienia przepisom postępowania, a mianowicie art. 10 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania organów administracji publicznej w stosunku do stron postępowania, a mianowicie zasadę czynnego udziału strony w tym postępowaniu. Zasadę tę konkretyzują inne przepisy k.p.a. które w sposób szczegółowy określają obowiązki organu administracji i uprawnienia stron. Po stronie organu administracji z realizacją w/w zasady wiąże się mianowicie: obowiązek powiadomienia wszystkich podmiotów, którym przysługuje status strony - o wszczęciu postępowania administracyjnego (art. 61 § 4 k.p.a.), obowiązek umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu przez dostęp do akt administracyjnych (art. 73 kpa), umożliwienie im składania wniosków dowodowych (art. 78 k.p.a.), obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 79 § 1 k.p.a i możliwość wypowiedzenia się na tematy zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 k.p.a.). Obowiązkom leżącym po stronie organów administracji odpowiadają uprawnienia stron, a wyrażające się w uprawnieniu do czynnego ich udziału w postępowaniu, który bierze swój początek od prawidłowego powiadomienia strony o wszczęciu postępowania, umożliwieniu im przeglądania akt, składania wniosków dowodowych i czynnego udziału w przeprowadzanych dowodach i przede wszystkim możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji. Naruszenie tych zasad równa się naruszeniu przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - w sytuacji, kiedy uniemożliwienie stronie skorzystania z uprawnień o których mowa wyżej np. na wskutek nie powiadomienia o wszczęciu postępowania lub możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji mogło doprowadzić do wydania decyzji wadliwej, z uwagi na błędne ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą tejże decyzji. W określonych sytuacjach, naruszenia te mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co wymaga także ich oceny z uwagi na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, iż zasada wyrażona przez art. 10 k.p.a. i inne przytoczone wyżej przepisy konkretyzujące uprawnienia stron i obowiązki organów na poszczególnych etapach postępowania administracyjnego rozciąga się nie tylko na postępowanie przed organem I instancji, ale także przed organem II instancji. Stanowisko to potwierdza pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. I SA/Wa 2052/07 (LEX nr 489242) gdzie sąd ten przyjął, iż zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się nie tylko na postępowanie przed organami administracji pierwszej i drugiej instancji, ale również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych. W poglądem tym sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni się zgadza. Naruszenie przez organy administracji przepisu art. 10 k.p.a. było przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Dla przykładu można tu przytoczyć można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r IV SA/Wa 1943/06 gdzie orzeczono, iż jeżeli organ administracji publicznej kierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i wydanie w toku postępowania decyzje do osoby nieżyjącej, a z akt sprawy nie wynika by w postępowania brali udział następcy prawni zmarłego, to narusza podstawowe zasady określone w przepisach k.p.a. (art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 1999 r. IV SA 595/99, (LEX nr 47888) orzekł z kolei, iż poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, wbrew poglądowi organu odwoławczego, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bowiem niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Stanowiska zajmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Konkludując, stwierdzić należy, iż naruszeniem przepisu art. 10 k.p.a. jest brak powiadomienie stron postępowania administracyjnego o poszczególnych jego fazach, o ile mogło mieć to wpływ na rozstrzygnie, oraz – co stanowi szczególnie rażące uchybienie dające podstawę do uchylenia decyzji – brak powiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym. | W niniejszej sprawie sąd stwierdził, iż organ administracji II instancji nie powiadomił wszystkich stron o postępowaniu przed | |nim jako organem II instancji. Z załącznika do decyzji wynika, iż w postępowaniu brały udział 72 strony. Tymczasem już na etapie | |doręczania postanowienia z dnia 3 luty 2006 r. o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (uchylonego później przez | |organ decyzją z dnia 20 marca 2006 r.) nie doręczono z powodu śmierci stron decyzji dla S.L. i F.L. , A.Ł. , F.F. i J.F. , B.F. , ,| |natomiast z powodu innego niż wskazany przez organ administracji adresu nie doręczono postanowienia J.W. Z akt administracyjnych nie| |wynika, iż organ czynił jakiekolwiek starania, by ustalić następców prawnych osób zmarłych. Tym samym nie ustalił właściwie kręgu | |podmiotów mających status strony i nie powiadomił ich o dokonywanych przez siebie czynnościach ani też nie mógł ich poinformować o | |możliwości dokonywania czynności wynikających z art. 10 k.p.a. Stanowi to samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. | |Niezależnie od wyżej wskazanych okoliczności, podkreślić, iż na uwzględnienie zasługuje zarzut skarżącego nie wyjaśnienia istotnej | |dla rozstrzygnięcia kwestii, prawdziwości oświadczenia inwestora o prawie do dysponowaniem sporną nieruchomością na cele budowlane. | |Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118) pozwolenie na budowę może | |być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania | |nieruchomością na cele budowlane. Istotnie przepis ten nie przewiduje weryfikacji oświadczenia inwestora przez organ administracji | |pod kątem ich zgodności z prawdą, ale absurdem byłoby przyjęcie, iż organ ten związany jest zawsze "zasadą domniemania" prawdziwości | |tego dokumentu, nawet w sytuacji, kiedy istnieje duża wątpliwość co do zgodności z prawdą tego oświadczenia lub gdy wręcz istnieje | |pewność, że oświadczenie inwestora mija się z prawdą. Zygmunt Niewiadomski w Prawo Budowlane Komentarz Wydawnictwo C.H Beck Warszawa | |2007 r. wyraził pogląd, iż obecnie inwestor, nie musi udowadniać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast | |organ, co do zasady, nie ma kompetencji do tego, aby badać prawdziwość złożonego oświadczenia w tym przedmiocie. Jeżeli nabierze | |wątpliwości w tym względzie, to powinien zwrócić się do odpowiednich organów ścigania, aby zbadały tę kwestię w kontekście | |odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Dopiero wszczęcie postępowania karnego przez właściwy organ w sprawie złożenia | |fałszywego oświadczenia umożliwia zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, na podstawie| |art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku podstaw do zawieszenia postępowania organ administracji architektoniczno-budowlanej | |obowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Z poglądem tym należy się zgodzić. | |Zdaniem sądu, zawiadomienie organów ścigania przez jakąkolwiek stronę postępowania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa | |polegającemu na złożeniu przez inwestora niezgodnego z prawdą oświadczenia (w sytuacji kiedy ze sprawy nie wynika, iż zawiadamiająca | |strona działa powodowana złą wolą np. chęcią opóźnienia procesu inwestycyjnego, lub też w sposób nieracjonalny) powinno skutkować | |powstrzymaniem się przez organ z wydaniem decyzji przez zawieszenie postępowania. W sytuacji zaś, kiedy istnieje pewność, że | |oświadczenie inwestora jest nieprawdziwe (co nie musi zawsze być wynikiem wyroku skazującego za popełnienie przestępstwa | |poświadczenia nieprawdy) zdaniem sądu, organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może wydać mu decyzji o pozwoleniu na | |budowę. Sam fakt, że przepis art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w wersji po nowelizacji ustawy dokonanej w dniu 27 marca | |2003 (wcześniej inwestor miał obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) nakłada na inwestora | |jedynie obowiązek złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, co ma ułatwić, przyśpieszyć proces | |inwestycyjny, nie może sanować stanów jawnie sprzecznych z porządkiem prawnym tj. sytuacji kiedy inwestor planuje inwestycję na | |terenie nieruchomości do dysponowania którą nie ma prawa a organ administracji architektoniczno – budowlanej z pełną świadomością | |tego faktu lub mając poważne zastrzeżenia co do prawdziwości tego oświadczenia, zasłaniając się samym brzmieniem przepisu wydaje | |decyzję wyrażającą zgodę realizację tej inwestycji tj. pozwolenie na budowę. Zdaniem sądu przepis art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo | |budowlane należy odczytywać w tren sposób, iż organ administracji wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę inwestorowi, który | |oświadczenie o którym mowa w tym przepisie złoży, bez konieczności weryfikacji z urzędu prawdziwości tego oświadczenia. Mając | |natomiast wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia, postępowanie zawiesza, do czasu wyjaśnienia tej kwestii przez kompetentne | |organy W razie zaś dysponowania wiedzą, iż oświadczenie inwestora mija się z prawdą - odmawia udzielenia pozwolenia na budowę obiektu| |budowlanego. | | | |W przedmiotowej sprawie jak wynika z postanowienia prokuratury z dnia 30 listopada 2006 r. o umorzeniu śledztwa w sprawie | |poświadczenia nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego w dokumencie "oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością | |na cele budowlane" wątpliwości budziła wielkość działki [....] zajętej w dniu 31 grudnia 2008 r. pod drogę publiczną. W tym też | |zakresie sprawę należało dogłębnie zbadać pomimo, iż prokuratura umorzyła śledztwo nie dopatrując się znamion przestępstwa w | |działaniu podmiotu składającego to oświadczenie, z uwagi na to, iż przedmiotem oświadczenia było prawo dysponowania nieruchomością na| |cele budowlane a nie wielkość działki którą to oświadczenie obejmuje. W praktyce wyjaśnienia wymaga, czy sporny fragment działki [....]| |a zajęty w całości pod budowę przedmiotowej drogi, w dalszym ciągu stanowi własność skarżącego, pomimo złożenia przez inwestora | |oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - gdyż okoliczność ta budzi poważne wątpliwości. | | | |Zważywszy na powyższe okoliczności, na mocy wyżej przytoczonych przepisów art. 145 § pkt 1 a i 1c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.| | | | | | |