II SA/Kr 574/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Małgorzata Brachel- Ziają Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2007 r. sprawy ze skargi F.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego F.J. kwotę 30 zł. ( trzydzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr. l - sentencja wyroku Pismem z dnia.............2005r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w N. Komendant Komisariatu Policji w J. poinformował, iż w trakcie czynności wyjaśniających uzyskano informację, że F.J. właściciel działki nr ........... w L. mieszka w wybudowanym na tej działce budynku bez wymaganego odbioru technicznego. Z kolei pismem z dnia............2005r. F.J. zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w N. zakończenie budowy i zamiar użytkowania obiektu: budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego w miejscowości L. (rok zakończenia budowy 2005) na działkach nr .........na podstawie pozwolenia na budowę z............1987r. nr ................... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu..........2005r. wydał "Potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytku" i na podstawie art.54 ustawy Prawo budowlane stwierdził przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i o zamiarze użytkowania budynku mieszkalnego położonego w miejscowości L. na działkach nr .........(powstałych w wyniku renumeracji dz.........). Następnie pismem z dnia...........2005r., znak .........Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. stwierdził, że dokonanie potwierdzenia, znak.................... o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia F.J. o zamiarze użytkowania budynku mieszkalnego - jest nieskuteczne. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca F.J. zataił przy dokonywaniu zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego fakt, że prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania tego budynku bez dopełnienia obowiązku wynikającego z art.54 Prawa budowlanego. W dniu.............2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. przeprowadził rozprawę administracyjną - wizję w terenie. A w konsekwencji dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia ...............zgłosił sprzeciw do przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego położonego w miejscowości L. na działkach nr .........na podstawie art.54 ust.l w związku z art.80 ust.2, art.83 ust.l Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że budynek mieszkalny wybudowany został z istotnymi odstępstwami od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. F.J. pismem dnia ............2005r. zwrócił się na podstawie art.lll k.p.a. do organu I instancji o uzupełnienie decyzji z dnia....,......2005r. w zakresie pouczenia o prawie do złożenia powództwa do sądu powszechnego lub innego organu. Zwrócił także uwagę, że ,jest to już drugie rozstrzygnięcie tożsame z zawartym w piśmie z dnia............2005r. Istnieją w tej sprawie dwa zbieżne ze sobą rozstrzygnięcia tożsame z zawartym w piśmie z dnia..........2005r." Postanowieniem z dnia .................organ I instancji odmówił uzupełnienia decyzji z dnia ...........2005r. wskazując, iż w jej treści zawarte jest prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia środków odwoławczych. F.J. (zwany dalej skarżącym) wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia ...........2005r. wskazując, że "decyzja ta jest bezprzedmiotowa, albowiem organ nadzoru budowlanego już w dniu .........2005r. prawomocnie przyjął zgłoszenie obiektu do użytku bez sprzeciwu, gdyż tym samym dalsze prowadzenie postępowania było niedopuszczalne. (...) Niedopuszczalne było przeprowadzenie jakichkolwiek czynności pod moją usprawiedliwioną nieobecność i uniemożliwienie mi czynnego udziału i możliwości składania wyjaśnień. Art. 10 Kpa gwarantuje stronie niezbywalne prawo do uczestniczenia we wszystkich czynnościach dowodowych, a ponadto przed wydaniem decyzji należy bezwzględnie stronie umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, czego w sposób ewidentny nie uczyniono, czym złamano podstawową zasadę obiektywizmu." Podniesione zostało także, że współwłaściciel działki nr ......... nie został zawiadomiony o dokonywanych czynnościach w toku postępowania. Odwołanie to zostało uzupełnione argumentacją zawartą w piśmie z dnia...........2005r. Decyzją z dnia ..........2006r., nr .....................Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art.138 § l pkt l k.p.a., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda ......... zwięźle omówił stan faktyczny sprawy oraz poprzedzającą j ej wydanie postępowanie. Stwierdzono także, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do organu I instancji w dniu...........2005r., a decyzja o sprzeciwie doręczona została skarżącemu w dniu 1.09.2005r., tj. z zachowaniem obowiązującego terminu 21 dniu do wniesienia sprzeciwu. "Artykuł 54 ustawy Prawo budowlane przewiduje tzw. milcząca zgodę organu nadzoru budowlanego na przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w przypadku braku zastrzeżeń do złożonego zawiadomienia. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie wymieniają wprost przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu. Niemniej jednak istotnym elementem postępowania wszczętego zawiadomieniem o zakończeniu budowy jest ustalenie zgodności wykonywanych prac z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. W przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę, zgłoszenie sprzeciwu jest uzasadnione, zatem organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w trybie art.50-51 ustawy Prawo budowlane, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa. Dopiero po zakończeniu tego postępowania może być prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego." Jednocześnie wskazano także, że prawo budowlane nie przewiduje wydania potwierdzenia przyjęcia do użytkowania obiektu budowlanego a jedynie możliwość wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. "Wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w dniu .........2005r. potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytku nie jest decyzją, lecz pismem mającym cechy zaświadczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym zaświadczenie nie może kształtować stanu prawnego." Decyzję Wojewody .............z dnia............ zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F.J. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, iż F.J. uważa, że organ I instancji rażąco naruszył art.10, art.7 i art.77 oraz 94 § 2 k.p.a. Jako nieuzasadnione uznaje skarżący zastosowanie art.10 § 2 k.p.a., gdyż organy nie badały stanu budynku, wytrzymałości ław fundamentowych, ani innych elementów konstrukcyjnych. "Przecież na niepełnej dokumentacji technicznej bez dokładnych oględzin i pomiarów budynków zewnątrz i ze środka nie można w żadnym wypadku wydawać opinii czy budynek zagraża, czy też nie zagraża, realnie życiu i zdrowiu, a tylko bezsporne ustalenia mogłyby ewentualnie dać podstawy do zastosowania zapisu art.10 § 2 Kpa. (...) Ustalenia faktyczne organu prowadzącego były daleko niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż sam organ w swej decyzji z dnia ..........2005r. stwierdza, że ze względu na krótki czas nie był w stanie dokładnie wszystkie zagadnienia wyjaśnić i zbadać." Wskazał także na uchybienia, które powstały jego zdaniem podczas przeprowadzania wizji lokalnej oraz przy doręczaniu mu przesyłek. Podniósł, iż "organ I instancji usiłuje wbrew stanowi faktycznemu przyjąć, że zakończenie budowy nastąpiło w 2005r., gdy faktycznie budynek ten był wybudowany w 1987r., a całkowitą budowę zakończono w 1988r." Tym samym uważa, że winna mieć zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1974r. Podkreślił także, iż potwierdzenie przyjęcia obiektu do użytkowania przez organ I instancji jest "tożsame z świadomym wyrażeniem przez organ oświadczenia woli do rezygnacji z prawa do zgłoszenia sprzeciwu." W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody ............... podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, nie zgodził się z zarzutami skargi i wniósł o oddalenie skargi. W dniu.., ........2007r. wpłynęło do WSA w Krakowie pismo F.J. zawierające uzupełnienie skargi. Następnie w dniu..........2007 wpłynęło do WSA w Krakowie pismo radcy prawnego A.B. pełnomocnika z urzędu F.J. zawierające uzupełnienie skargi. Na rozprawie w dniu ........09.2007r. dopuszczono dowód z akt sprawy sądowoadministracyjnej prowadzonej pod sygn. II SA/Kr 26/06 zakończonej wyrokiem z dnia 10.07.2007r. Skarżący podał nadto, że jego dom stoi na działce nr .......... i jest jego wyłącznym właścicielem. Jego budowę rozpoczął w 1984r. na jesieni, a zakończył w 1986r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Podzielić należy argumentację skargi, iż stan faktyczny sprawy nie został w pełni ustalony, a organ odwoławczy również nie poczynił w tym względzie własnych ustaleń albo nie skorygował ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Podkreślić należy, iż do tego błędnego ustalenia stanu faktycznego współprzyczynił się sam skarżący. W zgłoszeniu o zakończeniu budowy oraz o zamiarze użytkowania budynku podano, że budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowano na działkach nr ewid. .................(po zmianie numeracji są to działki nr............ Jednak z załączonych do wniosku map wynika, że budynek mieszkalny posadowiony został wyłącznie na działce nr ........ Potwierdził to również sam skarżący na rozprawie w dniu .......09.2007r. Tymczasem decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego dotyczą sprzeciwu do zgłoszenia użytkowania budynku wybudowanego na działkach nr .............Sam skarżący podał w zgłoszeniu z ...........08.2005r. jako rok zakończenia budowy 2005. Ale już w swoim odwołaniu podał, że obiekt wzniósł przed rokiem 1994; w skardze do sądu, że budowę rozpoczął w 1987r. a zakończył w 1988r.; a na rozprawie dniu .......09.2007r., że rozpoczął budowę w 1984r. na jesieni a zakończył w 1986r. Powstaje zatem istotna wątpliwość kiedy skarżący podaje prawdziwe dane i czy wprowadził w błąd organ I instancji, organ odwoławczy, czy też sąd administracyjny. W tym kontekście niezbędne jest odebranie od skarżącego stosowych zeznań co okoliczności stanu faktycznego po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wątpliwości te rzutują na ocenę innych twierdzeń skarżącego - np. co do przyczyn jego nieobecności na wizji w terenie w dniu...........2005r. Co więcej informacje skarżącego, że rozpoczął budowę w 1984r. na jesieni a zakończył w 1986r. są niezwykle istotne w odniesieniu do faktu, że otrzymał on pozwolenie na budowę (nieostateczne) dopiero w dniu 17.08.1987r. Uprawdopodobnione zostały więc, przez samego skarżącego, przesłanki realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy winien także ustosunkować się co do zarzutów zawartych w odwołaniu F.J. naruszenia art.10 k.p.a. co do uniemożliwienia mu udziału w postępowaniu administracyjnym, udziału w czynnościach, czy też wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Wreszcie wskazać należy, iż wyrokiem z dnia..........2007r., sygn. akt II SA/Kr 26/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie ..............Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia ..................w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Jak słusznie wskazał Sąd w uzasadnieniu tego wyroku organ I instancji pismem z dnia .................."dokonał w istocie stwierdzenia braku potwierdzenia uprawnień lub obowiązków wynikających z wcześniejszego pisma w sposób uniemożliwiający realizację praw i obowiązków skarżącego. Z treści tego pisma wynika wola organu administracji publicznej skierowana na wywołanie skutków prawnych, a to kwalifikuje powyższe pismo jako decyzje administracyjną. (...) W kontekście okoliczności faktycznych sprawy należy rozważyć czy pismo to ma charakter sprzeciwu, o jakim mowa w art.54 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy (...) powinien rozpoznać złożone odwołanie i ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z .......... z dnia ..................... Podkreślić bowiem należy, iż konstrukcja sprzeciwu od wniesionego sprzeciwu oparta jest na instytucji tzw. "milczenia" organu administracyjnego. Organ administracyjny w takich przypadkach nie wydaje aktu pozytywnego, brak zresztą ku temu odpowiedniej podstawy prawnej, a jedynie poprzez "milczenie" (brak działania) zezwala na realizację czynności wskazanych w zgłoszeniu. Jedynie w przypadku, gdy organ nie chce dopuścić do podjęcia czynności wskazanych w zgłoszeniu, działa aktywnie poprzez wniesienie sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. Wydanie pisma informującego o przyjęciu obiektu budowlanego do użytku nie znajduje więc oparcia w obowiązującym stanie prawnym, nie jest decyzją i tym samym nie może wywoływać żadnych skutków prawnych - w szczególności uniemożliwiać wniesienie (w terminie prawem przewidzianym) sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. Wskazać zatem należy, iż organ odwoławczy winien (mając na względzie wyrok WSA w Krakowie z dnia 10.07.2007r., sygn. akt II SA/Kr 26/06) wpierw rozważyć czy pismo PINB w N. z..............2005r. ma charakter sprzeciwu i ewentualnie rozpatrzeć odwołanie od tej decyzji. W zależności od podjętego tam rozstrzygnięcia organ odwoławczy winien podjąć stosowne działania w przedmiotowej sprawie mając na uwadze np. okoliczność, że w przepadku przyjęcia, że pismo PINB w N. z ........2005r. jest sprzeciwem, to decyzja PINB w N. z dnia ...........2005r. będzie wówczas kolejnym orzeczeniem w tej samej sprawie (res iudicata). Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydane została niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art.145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30.08.2002r. (Dz.U. nr 153, poz.1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając wysokość zgłoszonych kosztów dojazdu do Sądu na rozprawę.