II SA/Kr 574/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Wojewody z dnia 1 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [....] . działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości położone w byłej gminie katastralnej B. oznaczone jako parcele l.kat. [....] , l.kat. [....] objęte Lwh [....] oraz parcele l.kat. [....] , l.kat. [....] i l.kat. [....] wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 6 października 1958 r. na rzecz państwa na cele [....] – sprostowanym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 28 listopada 1959 r. i zmienionym decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 2 grudnia 1966 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 17 marca 2011 r. Z.W. wniosła o wyszacowanie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczone grunty w czasie II wojny światowej, a także po wojnie na potrzeby [....] tj. za parcele l.kat. [....] , l.kat. [....] , l.kat. [....] oraz za parcele l.kat. [....] , l.kat. [....] , l.kat. [....] . Pismem z dnia 3 października 2011 r. Z.W. oświadczyła, że podtrzymuje swój wniosek oraz rozszerza go o działki [....] i [....] . Następnie pismem z dnia [....] 2011 r. wskazała, iż podtrzymuje swój wniosek o odszkodowanie za wywłaszczone ziemie w byłej gminie katastralnej B. stanowiące własność J. i M.. z G. W. Organ I instancji podkreślił, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należy mieć przede wszystkim na względzie, że decyzje Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 2 grudnia 1966 r. rozstrzygnęły sprawę odszkodowania za wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w mieście K. z dnia 6 października 1958 r., sprostowanym orzeczeniem z dnia 28 listopada 1959 r., zmienionym decyzją Prezydium Rady narodowej miasta K. z dnia 2 grudnia 1966 r. nieruchomości oznaczone jako parcele l. kat. nr nr [....] . Bowiem decyzjami z dnia 2 grudnia 1966 r. Prezydium Rady Narodowej miasta K. orzekło o przyznaniu odszkodowania w łącznej kwocie 1158,02 zł za nieruchomość obj. Lwh [....] cd KW [....] gm. kat. [....] powiat [....] , tj. za część l.kat [....] , za część l.kat. [....] i za część l.kat. [....] i wypłacie odszkodowania na rzecz spadkobierców J.W. i M.W. , a w szczególności na rzecz W.W. kwoty 237,80 zł, L.B. z domu W. kwoty 237,80 zł, S.W. kwoty 237/80 zł, spadkobierców po A.W. kwoty 237,80 zł i spadkobierców po A.D. z domu W. kwoty 237,80 zł; w łącznej kwocie 2279,09 zł za nieruchomości objęte [....] tj. za l.kat. [....] i l.kat. [....] i wypłacie odszkodowania na rzecz spadkobierców J.W. , a w szczególności na rzecz W.W. kwoty 455,82 zł, L.B. z domu W. kwoty 455,82 zł, S.W. kwoty 455,82 zł, spadkobierców po A.W. kwoty 455,81 zł i spadkobierców po A.D. z domu W. kwoty 455,82 zł. Przedmiotowe decyzje funkcjonują w obrocie prawnym i korzystają z domniemania legalności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. podlega stwierdzeniu nieważności decyzja, jeżeli "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". Jest to bezwzględny zakaz orzekania drugi raz w tej samej sprawie bez uchylenia uprzednio zapadłego rozstrzygnięcia. Ponieważ wyżej wymienione decyzje nie zostały usunięte z obrotu prawnego, należy uznać, że rozstrzygają one ostatecznie o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości i w związku z tym nie jest dopuszczalne ponowne orzekanie w tej sprawie, gdyż prowadziłoby to do wydania nieważnej decyzji odszkodowawczej. Od daty wydania wymienionych orzeczeń nie nastąpiły zmiany w tożsamości sprawy pod względem przedmiotowym. Ostateczna decyzja w przedmiocie odszkodowania wydana pod rządami poprzednich ustaw wywłaszczeniowych wiąże w czasie erga omnes również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji wydanie po dniu 31 grudnia 1997 r. nowej decyzji o ustaleniu odszkodowania w sprawie zakończonej już inną ostateczną decyzją stanowiłoby naruszenie normy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Od tej decyzji odwołanie wniosła Z.W. domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy. Podniosła, że kwota odszkodowania nawet jak na ówczesne czasy byłaby rażąco niska w stosunku do wartości ziemi. Wojewoda [....] decyzją z dnia 1 marca 2013 r. nr [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż zarówno przepisy zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i art. 128 ustawy obowiązującej obecnie, sprowadzają się w głównej mierze do tego samego celu, którym jest nałożenie na właściwe organy administracyjne obowiązku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela wywłaszczonej nieruchomości, czemu odpowiada jednocześnie prawo owego właściciela do otrzymania przedmiotowego odszkodowania. W aktach sprawy znajdują się dowody doręczenia W.W. , S.W. oraz L.B. wyżej wskazanych orzeczeń o odszkodowaniu z dnia 2 grudnia 1966 r. oraz decyzji o zmianie decyzji wywłaszczeniowej, z których wynika, że orzeczenia te zostały doręczone wyżej wskazanym adresatom. Dodatkowo fakt ustalonego odszkodowania na rzecz W.W. , L.B. oraz S.W. potwierdza oświadczenie Dyrekcji Okręgowej [....] w K. z dnia 9 marca 1967 r. Podobne oświadczenie z dnia 9 marca 1967 roku wydane zostało tytułem odszkodowania dla nieustalonych spadkobierców po A.W. oraz A.D. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przedmiot postępowania istnieje jeżeli spełniona jest między innymi przesłanka stanowiąca, że nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym. Dopóki orzeczenie rozstrzygające daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby drogę do ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Nawiązując do powyższych ustaleń należy stwierdzić, że wydana w tym postępowaniu ponowna decyzja merytoryczna naruszałaby zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z.W. domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy. Podniosła, że głównym argumentem przeciwko tej decyzji są wpisy w księgach wieczystych. Odszkodowanie, które zostało w tamtym czasie przyznane było małe, gdyż można było jedynie "kupić dwie pary butów". Skarżąca stwierdziła, że za wywłaszczoną ziemię w P. ludzie byli w stanie kupić inną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 §1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść wydanych w sprawie niniejsze orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Mieście K. z dnia 6 października 1958 r. wywłaszczona na rzecz państwa na cele [....] położoną w gminie katastralnej B. powiat [....] część parceli l. kat. [....] i l.kat. [....] objęte Lwh [....] stanowiącą własność M. z G. oraz część parceli l.kat. [....] , l.kat. [....] i l.kat. [....] stanowiącą własność J.W. Następnie osobnymi decyzjami z dnia 2 grudnia 1966 r. Prezydium Rady narodowej miasta K. orzekło o przyznaniu odszkodowania: - w łącznej kwocie 1158,02 zł za nieruchomość obj. Lwh [....] cd KW [....] gm. kat. [....] powiat [....] , tj. za część l.kat [....] , za część l.kat. [....] i za część l.kat. [....] i wypłacie odszkodowania na rzecz spadkobierców J.W. i M.W. , a w szczególności na rzecz W.W. kwoty 237,80 zł, L.B. z domu W. kwoty 237,80 zł, S.W. kwoty 237/80 zł, spadkobierców po A.W. kwoty 237,80 zł i spadkobierców po A.D. z domu W. kwoty 237,80 zł; - w łącznej kwocie 2279,09 zł za nieruchomości objęte [....] tj. za l.kat. [....] i l.kat. [....] i wypłacie odszkodowania na rzecz spadkobierców J.W. , a w szczególności na rzecz W.W. kwoty 455,82 zł, L.B. z domu W. kwoty 455,82 zł, S.W. kwoty 455,82 zł, spadkobierców po A.W. kwoty 455,81 zł i spadkobierców po A.D. z domu W. kwoty 455,82 zł. Ponadto ponad wszelką wątpliwość ustalono również, że Z.W. domaga się ustalenia i wypłaty odszkodowania za dokładnie te same nieruchomości, które były objęte decyzją o wywłaszczeniu i decyzjami z dnia 2 grudnia 1966 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Wobec ustalenia powyższych okoliczności stwierdzić należy, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r. trafnie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości wskazując na to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 K.p.a. - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w tym przepisie oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty – decyzji merytorycznej. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć strony (osoby fizycznej) w toku postępowania, które zmierzło do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, która była stroną postępowania administracyjnego, oraz przedmiotowe – gdy dana sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej – którą to przyczynę jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazują organy administracji w niniejszej sprawie, powołując się na wydanie decyzji ostatecznej (a zatem funkcjonującej w obrocie prawnym), która rozstrzygnęła sprawę tożsamą pod względem przedmiotowym i podmiotowym ze sprawą będącą przedmiotem ich aktualnego postępowania tj. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jak wskazują G.L. , C.M. , A.M. w Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III Zakamycze 20005 str. 386-387 - zaistnienie komentowanej przesłanki (uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną) wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny (tylko w zakresie faktów prawotwórczych - por. wyr. WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r., II SA/Rz 76/08, LEX nr 510203) oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi. Natomiast w takim zakresie, w jakim dopuszcza to prawo administracyjne przy zachowaniu tożsamości sprawy, możliwe będzie następstwo prawne w odniesieniu zarówno do strony, jak i organu. Zatem sprawy będą tożsame co do podmiotów także wtedy, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny (w odniesieniu do praw zbywalnych i dziedzicznych) oraz gdy miejsce organu zajmie na skutek np. reorganizacji, nowy organ o innej nazwie, lecz wyposażony w tę samą właściwość rzeczową co organ, który wydał pierwotną decyzję. Pogląd prezentowany w wyżej przytoczonym komentarzu podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Sąd podziela także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2000 r. I SA/Ka 2247/98, w którym wskazano, iż dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m.in. poprawność formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie oraz zarzuty będące pochodną tej kwestii) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy prawidłowo przyjęły, iż ponowne wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość naruszałoby zasadę res iudicata i tym samym doprowadziło by do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Obie decyzje zostałyby wydane w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, uwzględniając przy tym następstwa prawne tak co do stron tego postępowania (obecnie są nimi spadkobiercy właścicieli wywłaszczonej nieruchomości) jak i organu który przyjął kompetencje do ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Ponad wszelką wątpliwość organy ustaliły bowiem, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 2 grudnia 1966 r. ustalone. Orzeczenie to uzyskało walor ostateczności i jako takie funkcjonuje w obrocie prawnym co uniemożliwia wydanie legalnej (zgodnej z prawem) decyzji ponownie ustalającej to odszkodowanie. W sytuacji takiej, prawidłową w sensie procesowym decyzją jest decyzja organu o umorzeniu postępowania. Organ wobec zaistnienia takich bowiem przesłanek (stwierdzenia wydania wcześniej decyzji ostatecznej w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) nie bada merytorycznie sprawy (co w razie ustalenia że zachodzą negatywne przesłanki do ustalenia odszkodowania prowadziło by do wydania decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania) ale stwierdza bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie i wydaje decyzję o jego umorzeniu. Nie zachodzi tu także postawa do odmowy wszczęcia postępowania. Organ bowiem prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne a to wobec złożonych wniosków, a po ich sprecyzowaniu przez strony, stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania, umorzył je. Zaznaczyć również należy, że organy orzekające w sprawie ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że wniosek Z.W. dotyczący ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty tj. l.kat. [....] , l.kat. [....] , l.kat. [....] , l.kat. [....] , l.kat. [....] , l.kat. [....] oraz działki nr [....] i [....] odpowiada zakresowi przedmiotowemu decyzji z dnia 2 grudnia 1966 r. Prezydent Miasta K. w swojej decyzji wskazał bowiem, jak zgodnie z wykazami zmian gruntowych i wykazem synchronizacyjnym wyżej wymienione parcele dzieliły się i zmieniały się ich oznaczenia. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącą stwierdzić należy, sąd nie może odnosić się do wysokości ustalone decyzją 2 grudnia 1966 r. odszkodowania. Ustalenie innej wysokości odszkodowania byłoby możliwe dopiero po pozbawieniu mocy obwiązującej orzeczeń z dnia 2 grudnia 1966 r. Pozbawienie zaś orzeczenia mocy obowiązującej mogłoby nastąpić jedynie poprzez zastosowanie jednego z dopuszczonych w kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów postępowania. Natomiast w tym stanie faktycznym i prawnym organy orzekające w sprawie słusznie stwierdziły, że koniecznym jest umorzenie prowadzonego postępowania. Także wadliwe (nieobrazujące stanu rzeczywistego) zapisy w księgach wieczystych są w sprawie bez znaczenia wobec stanu wynikłego z ostatecznych będących w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.