II SA/Kr 577/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska ( spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004r. sprawy ze skargi G.B. i K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2000r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j ą decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących G.B. i K.B. j kwotę 300 (trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 577/ 00 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...].11.1999r, wydaną na podstawie art.39 ust. 1 , art.40 ust. 1 i 3 , art.42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U.Nr 89 poz.415 z późn. zm./ , po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. zatoka autobusowa przy ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do ul. [...] , na terenie obejmującym fragmenty działek nr [...] , [...] i [...] obr.[...] , zgodnie z załącznikami Nr 1 i Nr 2 stanowiącymi integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanej inwestycji ustalono w oparciu o rozstrzygnięcia planu, przepisy szczególne, na podstawie opinii i uzgodnień wydanych w toku postępowania przez właściwe organy administracji i instytucje branżowe. W odwołaniach od tej decyzji K.B. i G.B. , współwłaścicielki działek nr [...] i [...] , wniosły o jej uchylenie. Zarzuciły, że w żadnym innym postępowaniu administracyjnym nie brały udziału, że usytuowanie zatoki autobusowej w wyznaczonym miejscu uniemożliwi wjazd na ich parcele oraz, że nie uregulowano praw do gruntu na rzecz inwestora. Decyzją z dnia [...] stycznia 2000r znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołań , na podstawie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.138 § 1 pkt 1 kpa , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono , że przepis art.40 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 15 poz. 139 z 1999r/ stanowi , że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się , w drodze decyzji , na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z przepisem art.43 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji co do niesprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu. Podało , że działki nr [...] , [...] i [...] położone są , w części , która dotyczy planowanej inwestycji , zaś działka nr [...] w całości , w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta K. symbolem "[...] ", czyli w terenie tras komunikacyjnych. W obszarze tym możliwa jest lokalizacja urządzeń komunikacyjnych , urządzeń związanych z eksploatacją tras i urządzeń infrastruktury technicznej. Ponieważ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich , w postępowaniu o wydanie decyzji wzizt nie mają znaczenia stosunki własnościowe panujące na gruncie. Dlatego też zarzuty odwołujących się są przedwczesne , i będą mogły być rozpatrywane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego G.B. i K.B. podtrzymały i zarzuty odwołania. Dodatkowo podniosły, że działki nr [...] i [...] położone są w obszarze oznaczonym w planie "[...] " i przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. W piśmie z dnia [...] grudnia 2004r skarżące podniosły, że decyzja narusza przepis art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy postępowania administracyjnego. Zarzuciły , że sprzecznie z art.138 kpa w związku z art.64 § 4 kpa, z zasadą praworządności oraz zasadą zaufania nie rozpoznano odwołania stron w pełnym zakresie, zwłaszcza przez pominięcie w zaskarżonej decyzji zawartego w odwołaniach zarzutu braku wiadomości po stronie skarżących o toczącym się postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...].11.1999r. Nadto stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja tylko w części ma być realizowana na terenie znajdującym się w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] . W pozostałej części ma być realizowana w terenie oznaczonym symbolem [...] , co wynika z przedłożonego przy piśmie skarżących pisma UM z dnia [...] 04.1999r. Znajdująca się w aktach opinia Wydziału Architektury UM /k.[...] / ( chyba załącznik Nr 2 do decyzji wzizt) o zgodności zamierzenia z planem pozostaje w sprzeczności z treścią tego planu. Przemilcza bowiem fakt , że w znacznej części zatoka wchodzi w teren oznaczony symbolem [...] Z fotokopii planu /k [...]/ wynika , że działki nr [...] i [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem [...] . Skarżące podniosły wreszcie i to , że działki nr [...] i [...] powstały na mocy decyzji z dnia [...].10.1997r z podziału większej działki , w zgodzie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi podziału działek na działki budowlane. Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem każdej działki budowlanej jest wzniesienie na niej budynku zdatnego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych właściciela. Wydanie decyzji , której konsekwencją będzie znaczne okrojenie powierzchni działki , przede wszystkim nr [...] , uniemożliwi zabudowę działki. Podważa to zasadę zaufania obywatela do państwa oraz zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Nie można w żadnym wypadku uznać za prawidłowe i zgodne z zasadą praworządności , aby organ nie zawiadomił zainteresowanych osób o toczącym się postępowaniu , a następnie w decyzji umieścił stwierdzenie , że " w trakcie postępowania strony nie wniosły żadnych uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji", a organ II instancji zarzut taki zignorował. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Stosownie do treści art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy , że kwestionowana decyzja jest niezgodna z prawem. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. Z późnzm./. Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Przepisy cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art 33 i 46a ustawy). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego , poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2325/96). Jak to wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1997 r. - sygn. III RN 35/97 (OSNAP 1998/4/107) - decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. W decyzji, o której mowa, winny się znaleźć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich jeżeli zamierzenie inwestora (zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) może wpływać na ich naruszenie. Po tych ogólnych uwagach stwierdzić należy , że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony. Mimo zalegających w aktach administracyjnych wypisów z ewidencji gruntów , dotyczących działek nr [...] , [...] , [...] , [...] , nie wszystkie osoby ujawnione w ewidencji jako władające gruntem , były stronami postępowania. W przedłożonych aktach administracyjnych brak jest wypisu z ewidencji dotyczącego działki nr [...]. W myśl przepisu art.41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji , wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu. Mapa przedłożona przez inwestora warunku tego nie spełnia. Tym samym wadliwy jest załącznik Nr l do decyzji , gdyż został sporządzony na kserokopii powyższej mapy. Załącznik ten nie zawiera nawet skali mapy. Zgodnie z przepisem art. 42 omawianej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna m.in. określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Decyzja elementów tych nie zawiera. Wreszcie , znajdująca się w aktach kserokopia planu zagospodarowania nie jest opisana, nie zawiera również skali ani stwierdzenia zgodności kserokopii z oryginałem. W załączniku graficznym do decyzji nie określono linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu : [...] i [...]. Wobec powyższego , nie jest możliwa weryfikacja zarzutu skarżących , że ich działki nr [...] i [...] , są położone w całości w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] ". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie dokładne wyjaśnienie tych okoliczności , ustalenie czy część inwestycji będzie realizowana na terenie oznaczonym w rysunku planu symbolem [...] , a gdyby się tak okazało , dokonanie oceny czy projektowana inwestycja nie narusza ustaleń planu. W odniesieniu do zarzutów pisma skarżących z dnia [...]12.2004r , stwierdzić należy , że jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych zwrotnych poświadczeń odbioru przesyłek pocztowych , skarżące zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji w dniu 8.10.1999r. / k. [...] akt administracyjnych/. Ponieważ Jak wynika z przepisu art.46 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich , w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozbawia skarżących prawa własności nieruchomości. Dopiero na etapie starań o pozwolenie na budowę inwestor będzie zobowiązany, w myśl przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.