II SA/Kr 577/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. H. i A. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia 15 grudnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust.2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. póz. 1333 ze zm.) w związku z art. 20 § 1 pkt. 4, art. 64a § 1 pkt.1 i § 2 pkt. 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 4 i 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na B. i A. H. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 07.01.2013 r. tj. rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji mieszkalnej o wymiarach 7,47 m x 4,90 m na działce ewid. nr [...] położonej w W. - P. R., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzją nr [...] z dnia 24.09.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał B. i A. H. rozbiórkę obiektu budowlanego o funkcji mieszkalnej o wymiarach 7,47m x4,90 m na działce nr ewid. [...] położonej w W. - P. R. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z wniesieniem przez inwestorów odwołania od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 21.09.2015 r. stwierdził, iż odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 Kpa. Z kolei postanowieniem z dnia 21.09.2015 r. organ nadzoru odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 7.01.2013 r. wszczynając przymusową egzekucję obowiązku rozbiórki wskazanego w tym tytule wykonawczym. Podczas przeprowadzonych w dniu 17.05.2017 r. czynności kontrolnych przedstawiciele organu nadzoru budowlanego ustalili, iż obowiązek określony decyzji PINB w Z. nie został wykonany. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności- wykonania 1 Sygn. akt II SA/Kr 577/21 czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Art. 121 § 4 u.p.e.a., który stanowi, że gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenie. Przedmiotem obowiązku rozbiórki jest budynek w rozumieniu art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 24.09.2012 r. przedmiotowy obiekt budowlany podlegający rozbiórce stanowi obiekt budowlany o funkcji mieszkalnej, który posiada łączną powierzchnię zabudowy 36,60 m2. Taka kwalifikacja charakteru obiektu budowlanego obliguje przyjęcie za podstawę obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia na zasadzie art. 121 § 5 u.p.e.a., który wskazuje, że w przypadku obowiązkowej przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych Prezes Głównego Urzędu Statystycznego w komunikacie z dnia 23 listopada 2020 r. ogłosił, że cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2020 r. wynosi [...] zł. Cena ta obowiązuje w dniu orzekania przez organ egzekucyjny o wysokości grzywny w celu przymuszenia. Z kolei definicji powierzchni zabudowy należy upatrywać w Polskiej Normie - ISO 9836:1997 wg, której powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym i jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, l tak na podstawie w/w normy została obliczona powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku, która wynosi - 36,60 m2. A zatem wyliczona na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wysokość grzywny w celu przymuszenia wynosi [...] zł. Zażalenie na to postanowienie wnieśli B. H. i A. H.. Sygn. akt II SA/Kr 577/21 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 5 marca 2021 r. nr [...] znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że analiza akt postępowania egzekucyjnego znak: [...] wykazała, że w dniu 29 stycznia 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło pismo B. H. i A. H. z dnia 28 stycznia 2013 r..,, którego treść i termin wniesienia mogą wskazywać na to. że wola zobowiązanych było zgłosić zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podstawy zarzutów sformułowane zostały w art. 33 upea. Przepis ten zmieniony został na mocy ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych, która weszła w życie w dniu 21 listopada 2013 r. W art. 123 ust. 1 w/w ustawy o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych sformułowana została zasada, że do postępowań egzekucyjnych w administracji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Kolejny raz art. 33 upea zmieniony został na mocy ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r póz. 2070), która weszła w życie w dniu 30 lipca 2020 r. Art. 13 ust. 1 w/w ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw stanowi: "do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe." W związku z tym, że niniejsze postępowanie egzekucyjne prowadzone jest na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 7 stycznia 2013 r., zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych i sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 upea (w brzmieniu sprzed opisanych wyżej nowelizacji) tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, opartych na podstawach określonych w art. 33 upea. 3 . Sygn. akt II SA/Kr 577/21 W przedmiotowej sprawie odpis tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 7 stycznia 2013 r. doręczony został zobowiązanym w dniu 23 stycznia 2013 r., co wynika z potwierdzeń odbioru włączonych do akt postępowania egzekucyjnego znak: [...] (karty 2-3). W terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu w/w tytułu wykonawczego zobowiązani złożyli do powiatowego inspektoratu pismo z dnia 28 stycznia 2013 r., w którym zastrzegli: "dotyczy tytułu wykonawczego z dn. 07.01.2013 nr [...]". W treści pisma zobowiązani powołali się na art. 15 i art. 59 § 1 upea i wnieśli o anulowanie tytułu wykonawczego i o umorzenie postępowania egzekucyjnego wskazując, że decyzja z dn. 24.09.2012 nr [...] na którą się powołano w tytule wykonawczym nie jest ostateczna zatem nie podlega wykonaniu. Ponadto nie doręczono nam żadnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani też upomnienia dotyczącego wykonania nałożonego obowiązku". Art. 33 upea (w brzmieniu sprzed opisanych w uzasadnieniu niniejszego postanowienia nowelizacji) stanowił, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być 1/ wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 21 odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3/ określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4/ błąd co do osoby zobowiązanego; 5/ niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6/ niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 71 brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8/ zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9/ prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10/ niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. W ocenie organu w piśmie z dnia 28 stycznia 2013 r. B. H. i A. H. wprost nawiązali do zarzutu braku wymagalności obowiązku poprzez wskazanie, że egzekwowana decyzja jest nieostateczna, oraz do zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 upea. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podanie B. H. i A. H. z dnia 28 stycznia 2013 r. powinno być przez organ egzekucyjny zbadane pod kątem wniesienia zarzutów z art. 33 upea (w brzmieniu sprzed opisanych w uzasadnieniu niniejszego postanowienia nowelizacji). Zaznaczyć należy, że pismo B. H. i A. H. z dnia 28 stycznia 2013 r. nie zostało zatytułowane "zarzuty", ani też w swojej treści nie zawierało tej nazwy. Jednak w postępowaniu 4 Sygn. akt II SA/Kr 577/21 egzekucyjnym, tak samo jak w postępowaniu administracyjnym, obowiązuje zasada, że o tym, jaki charakter ma dane pismo, nie decyduje jego nazwa, ale treść, a w przypadku wątpliwości co do treści pisma należy wezwać wnoszącego do określenia jego rzeczywistej woli. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że jeżeli sposób sformułowania wniosku powoduje, że organ ma wątpliwości co do prawnego charakteru żądania strony, to mając na uwadze art. 7, 9 i 61 § l K.p.a. powinien zwrócić się do niej o sprecyzowanie żądania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1595/11, Legalis). W powołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił również: ,przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Podkreślić należy, że o tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 KPA." Z kolei obowiązek informacyjny wynikający z zasady ogólnej wyrażonej w art. 9 K.p.a. powinien być realizowany w taki sposób, aby strona wnosząca podanie do organu administracji publicznej, w świetle udzielonych jej przez organ wskazówek i wyjaśnień, samodzielnie dokonała wyboru i zadecydowała o treści żądania kierowanego do organu. Nie ma wątpliwości co do tego, że organ egzekucyjny nie powinien ignorować stanowiska zobowiązanego w przypadku, gdy przedstawia to stanowisko w terminie do wniesienia środków zaskarżenia. W doktrynie podnosi się, że jeżeli zobowiązany nie nazwie pisma zarzutami, lecz użyje jakiejkolwiek innej nazwy, a wniesie je w terminie 7 dni od doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego, to pismo takie winno być zawsze rozpatrzone z punktu widzenia zarzutów. Jeżeli więc podanie strony (zobowiązanego), chociażby pośrednio odwołuje się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych we .wskazanym przepisie art. 33 upea, uznać należy, iż zobowiązany -niezależnie od tego, jak podanie nazwał - złożył zarzuty (zob. M. M.-J., glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1990 r., sygn. akt: SA/Wr 1180/90 - podaję za: "System egzekucji administracyjnej" pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza i J. Radwanowicz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 510; oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2004 r., sygn. akt: III SA 1950/03, Legalis i wyrok Sygn. akt II SA/Kr 577/21 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt: l SA/Kr 1520/11, Legalis). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią podstawowy środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu i służą ochronie jego praw. Organ egzekucyjny nie powinien stosować środków egzekucyjnych, w tym grzywny w celu przymuszenia, przed rozpatrzeniem zarzutów, a przynajmniej przed ustaleniem, jaki dokładnie charakter ma pismo wniesione przez zobowiązanego w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Stosowanie środków egzekucyjnych w przypadku, gdy na wcześniejszym etapie zobowiązany pozbawiony został zagwarantowanych ustawowo możliwości dochodzenia swoich racji, jest niedopuszczalne. Takie działanie burzy porządek (sekwencję) czynności przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a podejmowanych przez organ egzekucyjny celem wyegzekwowania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Porządek ten służy m.in. zapewnieniu zobowiązanemu prawa do weryfikacji jego stanowiska w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na wczesnym jej etapie, tzn. po doręczeniu odpisu tytułu egzekucyjnego. Wskazać bowiem należy, że uregulowana w art. 33 upea (w brzmieniu sprzed opisanych w uzasadnieniu niniejszego postanowienia nowelizacji) instytucja zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest szczególnie istotnym środkiem ochrony zobowiązanego. Rola tego środka wynika z tego, że są one skierowane przeciwko istocie postępowania egzekucyjnego, co w założeniu wnoszącego ten środek prawny sprowadza się do tego, że mają one spowodować zakończenie postępowania egzekucyjnego bez realizacji jego celu, jakim jest wykonanie obowiązku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt: l SA/Ol 420/11, Legalis). Z art. 34 § 4 upea (w brzmieniu sprzed opisanych w uzasadnieniu niniejszego postanowienia nowelizacji) jasno wynika, że w przypadku uznania zarzutów za uzasadnione organ egzekucyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego). A w piśmie z dnia 28 stycznia 2013 r. B. H. i A. H. wnieśli właśnie m.in. o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie PINB w Z. nr [...] z dnia 15 grudnia 2020 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane zostało zanim organ egzekucyjny rozpoznał podanie B. H. i A. H. z dnia 28. stycznia 2013 r., którego treść może wskazywać na to, że zobowiązani zgłaszają zarzuty. W związku z powyższym organ uznaje Sygn. akt II SA/Kr 577/21 postanowienie PINB w Z. nr [...] z dnia 15 grudnia 2020 r., za wydane przedwcześnie, a przez to nieprawidłowo. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli B. H. oraz A. H. podnosząc, że egzekucja opiera się o nigdy nie doręczona skarżącym decyzję, nie przeprowadzono postępowania legalizacyjnego, w oględzinach nieruchomości uczestniczyły osoby nie posiadające stosownych uprawnień co nigdy nie zostało zweryfikowane. Ponadto mimo informowania organów o nieodręczeniu decyzji administracyjnej nigdy organy nie [...] wznowiły postępowania i nigdy nie doręczyły skarżącym decyzji. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia tzw. kasacyjnego, wydanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inne wady postępowania lub inne wady orzeczenia organu pierwszej instancji niż wymienione w zdaniu pierwszym art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na Sygn. akt II SA/Kr 577/21 podstawie tego przepisu. Oznacza to, że organ odwoławczy wydaje orzeczenie kasacyjne, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokonuje w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jednak jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. z 2017 r., s. 728-729; J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć zatem charakter wyjątkowy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania/zażalenia przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie przed tym organem nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu l instancji. Przepis art. 136 K.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, zarówno w przypadku, gdy było ono dotknięte jedynie uchybieniami natury prawnej, (wadliwa ocenia stosowanego prawa) jak i przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu l instancji było dotknięte niewielkimi brakami. Rola sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. i w konsekwencji odstąpił od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest • natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącego przez organ II instancji. W niniejszym postępowaniu, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie założenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (nakaz rozbiórki) ustalił, że zobowiązani w terminie 7- dniowym od doręczenia im tytułu wykonawczego złożyli pismo z treści którego wynika, że jest to sprzeciw oparty na zarzucie braku wymagalności obowiązku poprzez wskazanie, że egzekwowana decyzja jest nieostateczna, oraz zarzucie braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Sprzeciwu tego organ nie rozpoznał, przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Rozpoznanie sprzeciwu musi zaś poprzedzać wydanie tego typu rozstrzygnięcia. W ocenie sądu stanowisko to jest prawidłowe. Wystąpiła tu przesłanka, o której mowa wyżej tj. organ l instancji nie rozpoznając sprzeciwu w związku z doręczeniem zobowiązanym tytułu wykonawczego, nałożył na nich grzywnę w celu przymuszenia, czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w tej sytuacji nie może merytorycznie rozpoznać zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, którego wydanie nastąpiło przedwcześnie. Prawidłowo organ też uznał, że treść pisma a nie jego nazwanie, szczególnie jeżeli strona nie jest reprezentowania przez profesjonalnego prawnika, decyduje o jego procesowym charakterze a także, że jeżeli organ l instancji miał wątpliwości w tej kwestii, mógł je rozwiać, wzywając stronę do sprecyzowania żądań. W ocenie sądu organ II instancji nie mógł wydać innego • rozstrzygnięcia. Sam bowiem sprzeciwu nie mógł rozpoznać, naruszył by tym samym 9 Sygn. akt II SA/Kr 577/21 zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, merytoryczne zaś ustosunkowanie się do kwestii grzywny w celu przymuszenia, rażąco naruszyło by interes skarżących, pozbawiając ich procesowej ochrony wynikającej ustawowego uregulowania - ochrony, której w istocie skarżący postępowaniu egzekucyjnym się domagali. Zarzuty skargi, nie dotyczą meritum sprawy a kwestii merytorycznych, których rozpoznanie organ odwoławczy nakazał organowi l instancji, w wydanym rozstrzygnięciu. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 a § 2 K.p.a., orzekła jak w sentencji. 10