II SA/Kr 577/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M., K. M. – L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lutego 2022 r. nr SKO.SW/4101/9/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy skargę oddala Pismem z dnia 11 listopada 2021 r. A. M. wniosła do Starosty Powiatu Wielickiego skargę na czynności organu "z powodu wydania zezwoleń i pozwoleń z naruszeniem przepisów prawa budowlanego". Zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2021 r., Starosta Wielicki zawiadomił stronę o sposobie załatwienia skargi na pracowników Wydziały Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Wieliczce w odpowiedzi na skargę z dnia 11 listopada 2021 r., następnie uzupełnioną przez A. M. pismami w dniu 23 listopada, l i 6 grudnia 2021 r. w przedmiocie niewłaściwego wykonywania obowiązków służbowych przez D. G. Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa oraz pracowników ww. komórki organizacyjnej Starostwa Powiatowego w Wieliczce, w związku z prowadzonymi postępowaniami dotyczącymi akceptacji zgłoszeń robót budowlanych na działce [...] obręb [...] w W.. Od powyższego zawiadomienia A. M. i K. M.-L. pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. wniosły odwołanie podnosząc, że nie zgadzają się z takim orzeczeniem. Wskazały, że nie są zadowolone z decyzji, zarówno z rozstrzygnięcia i z uzasadnienia i zarzucają naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 16 lutego 2022 r. nr SKO.SW/4101/9/2022 działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu wstępnym podjęto czynności mające na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny. W wyniku tych czynności ustalono, iż istnieją okoliczności powodujące niemożność rozpoznania złożonego przez stronę odwołania na zawiadomienie Starosty Wielickiego z dnia 13 grudnia 2021 r. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn o różnorodnej natury. W doktrynie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, istnienia przedmiotu zaskarżenia, który nie spełnia jednak określonych wymogów np. decyzji (postanowienia) nie doręczono lub nie ogłoszono, czynność organu nie jest decyzją administracyjną oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia wydanego orzeczenia w toku instancji. Podobnie jest, gdy brakuje przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej). Zatem ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1/ środek odwoławczy względnie środek zaskarżania musi być dopuszczalny z ustawy, 2/ środek ten musi być wniesiony w przepisanej formie, 3/ środek odwoławczy musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4/ środek ów musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. W niniejszej sprawie zaistniała przeszkoda natury przedmiotowej do rozpoznania złożonego wniosku. Przepisy, na podstawie których toczyło się przedmiotowe postępowanie zawarte są w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Skargi i wnioski". Określa on zasady, na jakich realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych (art. 221 § 1 k.p.a.). Przedmiotem skargi, w świetle art. 227 k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Składa się je do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228 k.p.a.). Postępowanie skargowe kończy się czynnością faktyczną, czyli zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi (art. 238 § 1 k.p.a.). W ugruntowanym w tym przedmiocie orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością materialno-techniczną (faktyczną) informującą skarżącego o sposobie załatwienia skargi (por. postanowienie NSA z 17.02.2011 r., I OSK 196/11). Zgodnie z art. 237 § 3 o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego. Powyższe zawiadomienie jest niezaskarżalne (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24.06.2009 r., II SA/Go 417/09), natomiast skarżący ma możliwość wniesienia kolejnej skargi będącej wyrazem niezadowolenia ze sposobu załatwienia skargi poprzedniej. Konkludując należy stwierdzić, że wobec niedopuszczalności odwołania w niniejszej sprawie, tj. stwierdzenia przesłanek niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym, a do przesłanek takich zaliczyć należy nieistnienie w sensie prawnym aktu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, działanie organu nie jest decyzją lecz czynnością materialno-techniczną) należało orzec o niedopuszczalności odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. M. i K. M. – L. zarzucając naruszenie przepisów prawa poprzez przyjęcie niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu podniesiono, że nie sposób zgodzić się z konkluzją postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lutego 2022 r., w sytuacji gdy Starosta Wielicki- mimo że zawiadomił stronę o sposobie załatwienia skargi na pracowników Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa, nie podjął żadnej czynności w tej sprawie, poza zaprezentowaniem swojego zapatrywania prawnego i przedstawienia swoich kompetencji. W wyniku takiego postępowania nie tylko Starosta Wielicki, ale również SKO w Krakowie nie ocenili merytorycznie faktu, że prowadzone są nielegalnie roboty budowlane. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej P.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie, w którym organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego od zawiadomienia, którym organ udzielił odpowiedzi na skargę wniesioną przez skarżące w trybie art. 227 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie skargowe kończy się czynnością materialno-techniczną czyli zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Zgodnie z art. 238 § 1 K.p.a. załatwienie skargi następuje przez zawiadomienie (pismo) zawierające oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 K.p.a. Specyfiką postępowania skargowego uregulowanego działem VIII Kodeksu postępowania administracyjnego jest to, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem, nie podlegającym zaskarżeniu i kontroli sądowej. Ugruntowany jest bowiem pogląd, że tryb skargowy z art. 221-240 K.p.a. jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 K.p.a. jest zaś odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99 i 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99 oraz postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., l SA/Rz 117/05). Wniesienie odwołania na pisma (zawiadomienia wydane w trybie skargowym), od których nie przysługuje środek zaskarżenia obliguje właściwy organ do potraktowania odwołania jako niedopuszczalnego. W takim przypadku, zgodnie z treścią art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Jak wynika z akt sprawy postępowanie skargowe zainicjowane przez stronę pismem z dnia 11 listopada 2021 r. zakończyło się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z dnia 13 grudnia 2021 r., niestanowiącym decyzji administracyjnej. Kwestia ta nie budzi zdaniem Sądu żadnej wątpliwości. Forma i treść pisma oraz poprzedzające je postępowanie wskazuje bowiem jednoznacznie, iż organ procedował w trybie skargowym z działu VIII K.p.a. Z tych względów organ drugiej instancji miał obowiązek zastosowania art. 134 K.p.a., tj. stwierdzenia z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania wniesionego od zawiadomień wydanych na podstawie art. 237 § 1 i 238 § 1 K.p.a., co prawidłowo uczynił. Zupełnie innym zagadnieniem, nie rzutującym na zgodność z prawem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium odwoławczego w Krakowie jest to, czy żądanie lub wnioski strony powinny być załatwione w trybie skargowym. Brak rozstrzygnięcia merytorycznego o prawach lub obowiązkach nie daje jednak podstaw do kwalifikacji czynności organu jako decyzji nawet jeśli organ błędnie nie rozpoznał wniosku w trybie jurysdykcyjnym. Błędna kwalifikacja przez organ wniosku o wszczęcie postępowania albo wniosku o wydanie decyzji lub postanowienia nie tworzy prawa do odwołania od rozstrzygnięcia wydanego w trybie skargowym. Dopóki bowiem organ nie wyda decyzji w trybie ogólnym wniesienie odwołania jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 993/15). Z opisanych wyżej względów skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.