II SA/Kr 58/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Iwona Niżnik-Dobosz SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie [....] z dnia 8 listopada 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; I. zasądza od Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie [....] na rzecz Firma A kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 8 listopada 2018 r. (znak: [...]) na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w.), § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 – dalej jako: rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu reklamacji Operatora Gazociągów [...] Firma A od ustalenia opłaty stałej w informacji rocznej nr [...] ZZ, K., [...], określił w/w spółce, na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 6 maja 2015 roku, znak: [...], o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych wód opadowych do wód wylotem w km O + 490 cieku "bez nazwy", opłatę stałą, za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., w wysokości 15 zł, za wprowadzanie oczyszczonych wód opadowych do wód wylotem w km 0 + 490 cieku "bez nazwy". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 października 2018 roku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w K.") na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 lit "a" ustawy Prawo wodne ustaliło w/w opłatę stałą za cztery kwartały 2018r. po 3,75 zł za każdy. Spółka wniosła reklamację, zarzucając, iż: 1. obowiązek został nałożony na podmiot, który nie jest osoba prawną i który nie może brać udziału w postępowaniu administracyjnym; 2. opłata powinna być pobierana tylko za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w granicach administracyjnych miasta, a w niniejszej sprawie to odprowadzanie odbywa się na wsi; 3. przyjęto niewłaściwą ilość z pozwolenia wodnoprawnego do obliczeń, gdyż zamiast ilości godzinowej powinna być przyjęta ilość roczna, która jest niższa. PGWWP Zarząd Zlewni w K. nie uznało reklamacji, wskazując, iż Ad 1) Informacja roczna istotnie została skierowana do Oddziału Spółki w T., ponieważ pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone temu Oddziałowi. Informacja roczna nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem - to jest tylko pismo informacyjne, które zostało wystosowane zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Natomiast na etapie wydawania decyzji Organ zastosował art. 29 kpa i nałożył obowiązek na osobę prawną, tj. Spółkę .Ad 2) Organ wskazał na art. 268 ust. 1 pkt 3 lit "a", art. 271 ust. 4 Prawa wodnego a także § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, podkreślając, iż ustawodawca w art. 35 w/w ustawy zdefiniował dwa przypadki, w których odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do środowiska będzie reglamentowane: - odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych; - odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast." Z treści tego artykułu również wynika, iż to systemy kanalizacji zbiorczej dotyczą granic administracyjnych miast. § 8 w/w rozporządzenia dotyczący opłaty zmiennej odnosi się wprost do granic administracyjnych miast i dlatego opłata zmienna jest naliczana tylko w miastach. Natomiast stała opłata stała powinna być naliczana w mieście i na wsi. Ad 3) Opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymizujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych w ilości określonej w tym pozwoleniu. Z przepisu art. 271 ust. 4 pkt l ustawy Prawo wodne wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej. Dla wyjaśnienia istoty opłaty stałej ważna jest jej funkcja, która, stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych i tylko powiązanie jej wysokości z maksymalna ilością wód opadowych możliwych do wprowadzenia w jednostce czasu do wód odpowiadać będzie funkcji tej opłaty. Jeżeli w pozwoleniu wodnoprawnym nie ma expressis verbis wymienionej wartości w m3/s (pozwolenia wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy), to każdą z wartości (godzinową, dobową i roczną) należy przeliczyć do m3/s i wybrać z nich najwyższą wartość. Tylko w ten sposób uzyskamy maksymalną wartość (na którą wskazuje przepis), będącą jednocześnie maksymalną dopuszczalną presją na środowisko. Wartość taka będzie pochodzić z wielkości godzinowej, gdyż pozostałe zawierają ograniczenia przewidziane na dłuższy okres czasu, a więc nie odzwierciedlają maksymalnej presji w krótkim okresie czasu. Wskazany pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt l SA/Ke 166/18 oraz l SA/Ke 134/18. Opłata stała za odprowadzenie wód opadowych do wód wylotem w km O + 490 cieku "bez nazwy", została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości Qmax.godz. - 57,66 m3/h, co po przeliczeniu wynosi 0,01601667 m3/s. Skargę na ww. decyzję wniosła Operator Gazociągów [...] Firma A domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia kosztów, zarzucając naruszenie: - art. 10 k.p.a. poprzez skierowanie informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne do podmiotu niebędącego stroną postępowania; - art. 7a § 1 k.p.a. w sytuacji w której pojawiły się wątpliwości co do treści normy prawnej i sposobu jej interpretacji (albowiem brak jest wyraźnego wskazania, czy do wyliczenia opłaty stałej należy posiłkować się parametrem Q max. godz. [m3/h], zamiast parametrem Q max. rocz. [m3/rok], zaś zastosowanie wskaźnika stawki godzinowej powoduje naliczenie opłaty stałej w rozmiarze wielokrotnie przekraczającym wartość maksymalnego rocznego zrzutu wody (m3/rok) wyrażoną w pozwoleniu wodnoprawnym), zaniechał ich rozstrzygnięcia na korzyść Spółki podczas gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy Stron; - art. 271 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 , oraz art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię polegającą, na przyjęciu, iż ustala się wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - również tych wód opadowych lub roztopowych, które w granicach administracyjnych miast ujęte są w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej lub kanalizacji, co doprowadziło w konsekwencji do wydania zaskarżonej Decyzji; - art. 271 ust. 4 pkt l pr.w., które miało wpływ na wynika sprawy, poprzez jego błędna. wykładnię i przyjęcie do wyliczeń opłaty stałej parametru Q max. godz. [m3/h], zamiast parametru Q max. rocz. [m3/rok], co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W kontrolowanej sprawie trafny jest zarzut skargi, że organ nieprawidłowo dokonał wyliczenia wysokości przedmiotowej opłaty. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Pozwolenie wodnoprawne z 2015 r. udzielone stronie skarżącej wskazuje bowiem trzy maksymalne parametry odprowadzonych wód w różnych jednostkach czasu Q max. Godz (m3/ h) , Q śred. dob (m3/ d) oraz Q max rocz. (m3/rok). Według organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny parametr godzinowy, zaś zdaniem strony skarżącej bardziej dla niej najbardziej korzystny - roczny. Ustawodawca nie wskazał, który ze wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej. W takim przypadku, zdaniem Sądu, pod uwagę należy wziąć przepis art. 7a K.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu tego nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Przeprowadzona analiza art. 7a K.p.a. oraz art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej maksymalny godzinowy wskaźnik tego zrzutu przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne na korzyść strony zobowiązanej. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji również z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Dodatkowo w ocenie Sądu w sprawie określenia opłaty stałej nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. Na tej płaszczyźnie rozważań, należy też zaznaczyć, że strona skarżąca nie może odprowadzać wód opadowych w sposób ciągły z zastosowaniem maksymalnego parametru godzinowego, ponieważ występuje ograniczenie roczne, którego nie można przekroczyć. Okoliczność ta przemawia więc za zastosowaniem w przedmiotowym wypadku parametru rocznego odprowadzania wód opadowych, jako maksymalnego w roku, za który naliczana jest opłata. W ponownym postępowaniu należy zatem uwzględnić parametr najniższy i go zastosować. Natomiast pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do skierowania informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne do podmiotu niebędącego stroną postępowania, jak i braku podstaw do opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych, które w granicach administracyjnych miast ujęte są w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej lub kanalizacji, są bezzasadne. Zgodnie z przepisem art. 273 ust. 6 Ustawy prawo wodne w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji, od której na zasadzie art. 273 ust. 8 Ustawy prawo wodne podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wydana na podstawie ww. przepisu art. 273 ust. 6 Ustawy prawo wodne decyzja z dnia 8 listopada 2019 r. określająca wysokość opłaty stałej za wprowadzenie oczyszczonych wód opadowych została skierowana do skarżącego jako podmiotu posiadającego przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego nieprawidłowy jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. poprzez skierowanie informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne do podmiotu niebędącego stroną postępowania, tym bardziej jak wskazano powyżej skarga przysługuje od decyzji organu, a nie od informacji rocznej na którą stronie przysługuje reklamacja. Nieprawidłowy jest również zarzut dotyczący błędnej wykładni przez organ przepisów art. 271 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1) oraz art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Ustawy prawo wodne. Wskazany przez skarżącego w treści skargi sposób interpretacji ww. przepisów pozostaje w sprzeczności zarówno z ich literalnym brzmieniem oraz sposobem redakcji. Przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 Ustawy prawo wodne wyraźnie wskazuje, iż ustalenie opłaty rocznej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w granicach administracyjnych miast odnosi się wyłącznie do systemów kanalizacji zbiorczej, a nie jak wskazuje skarżący również do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej. Powyższe stanowisko organu potwierdza również brzmienie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które nie zawiera zastrzeżenia co do granic administracyjnych miast. Dlatego w ponownym postępowaniu należy zatem uwzględnić parametr najniższy i go zastosować do obliczenia opłaty. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając zwrot wpisu 100 zł. wynagrodzenia 90 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.