II SA/Kr 580/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Piotr Głowacki (spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 48, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) i art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał J.W. rozbiórkę wiatrołapu o wymiarach w rzucie 3,27 x 1,64 m. dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce w miejscowości P. gmina L., wykonanego samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, pouczając, iż o wykonaniu obowiązku należy powiadomić na piśmie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji omówiono zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonane czynności procesowe. Budynek mieszkalny został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę z roku 1983, przy czym inwestor nie posiada egzemplarza decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1983 roku znak [...]. J.W. twierdził, iż kwestionowany wiatrołap zbudował zgodnie z tym pozwoleniem. W toku postępowania strony podawały różne daty wybudowania wiatrołapu, J.W. wskazywał jako czas jego powstania jesień 1994 roku. Organ ustalił, iż przedmiotowy wiatrołap zrealizowano nie wcześniej niż w 1995 roku, na co wskazuje m. in. oświadczenie inwestora, iż obiekt ten został wykonany po inwentaryzacji architektonicznej, która została zlecona we wrześniu 1995 roku. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego twierdzenia inwestora co do faktu istnienia wiatrołapu w projekcie technicznym budynku mieszkalnego, zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę znak [...] z dnia [...] lutego 1983 roku nie znajdują potwierdzenia w zebranych dokumentach, bowiem budynek miał być realizowany zgodnie z projektem typowym powtarzalnym KB-4-1.1.1.1. Nadto porównując plan zagospodarowania działki z 1983 roku, plan sytuacyjny z 1995 roku i karty katalogowe projektu typowego stwierdzić należy, że w projekcie typowym nie było żadnego wiatrołapu od strony podwórka. Z powyższą decyzją nie zgodził się J.W., wnosząc w terminie odwołanie, w którym domagał się jej uchylenia. Zarzucił, że budowa wiatrołapu została dokonana na podstawie pozwolenia na budowę z roku 1983, pierwotnie zrealizowano jedynie zadaszoną płytę podpartą murowanym słupem, zaś obecnie istniejący obiekt zbudował w latach 1994-1997. Zakwestionował także ustalenia faktyczne, poczynione przez organ nadzoru budowlanego odnośnie daty realizacji wiatrołapu. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 roku, znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej stwierdzono, iż analiza całości zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wykazała, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ wskazał na przepis art. 6 k.c., zgodnie z którym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, zaś J.W. nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy wiatrołap został wybudowany w 1994 roku. Znajdujący się w aktach sprawy plan zagospodarowania działki oraz projekt typowy powtarzalny nie przewidują wiatrołapu od strony podwórka. Ustalono także, iż kwestionowany wiatrołap powstał pomiędzy 12 września 1995 roku (data podpisania umowy zlecenia inwentaryzacji) a 5 grudnia 1995 roku (data aktualizacji mapy sytuacyjno- wysokościowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 grudnia 1995 roku). Skoro obiekt nie istniał w czasie dokonywania inwentaryzacji po podpisaniu umowy zlecenia, a został uwzględniony na mapie sytuacyjno- wysokościowej, budowa musiała nastąpić pomiędzy tymi datami. W oparciu o powyższe stwierdzono, że przedmiotowy wiatrołap nie będąc objęty decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z dnia 14 lutego 1983 roku został wybudowany jesienią 1995 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż w świetle art. 29 Prawa budowlanego z 1994 roku dobudowa wiatrołapu do istniejącego budynku mieszkalnego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z przepisem art. 48 tejże ustawy, stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem decyzję organu pierwszej instancji należy uznać za zasadną i zgodną z prawem. Od decyzji odwoławczej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w terminie wniósł J.W., zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia. Zarzucił, iż wiatrołap był objęty pozwoleniem na budowę, na podstawie którego ojciec skarżącego zrealizował budynek mieszkalny. Pierwotnie wykonany wiatrołap groził zawaleniem, zatem skarżący w 1994 roku zaczął budowę obecnie istniejącego, która z braku funduszy trwała trzy lata. Podniósł, iż inwentaryzacja architektoniczna została wykonana przed zawarciem umowy zlecenia, którą podpisał dopiero po zgromadzeniu środków pieniężnych. Wskazał ponadto, iż nakazano mu budowę wiatrołapu w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, zaś B.D. stwierdził, że pisał skargę na budowę wiatrołapu prawdopodobnie w 1994 roku, jednak pismo to w urzędzie zaginęło. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazując, że skarżący nie podniósł w skardze żadnych nowych okoliczności, pisma B.D. z lat 1994 i 1995 nie dotyczyły sprawy przedmiotowego wiatrołapu, a B.D. po raz pierwszy wypowiadał się o dacie budowy tego obiektu w trakcie oględzin w dniu 28 maja 1998 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd - w myśl art. 151 p.p.s.a. - skargę oddala. Zapadły w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 22 maja 2002 roku, sygn. akt II SA/Kr 2281/98 ma między innymi ten skutek, iż dokonywana obecnie ponowna sądowa kontrola postępowania administracyjnego dotyczy czynności podjętych po zapadnięciu tego orzeczenia. Co do zasady, kontrola ta powinna nastąpić z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia, a to z uwagi na przepisy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), a także art. 30 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Należy zatem wskazać, iż w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji, będące przedmiotem jego kontroli, wskazując iż dla zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki obiektu w oparciu o art. 48 ustawy- Prawo budowlane z 1994 roku konieczne jest jednoznaczne ustalenie daty wybudowania obiektu, jak też ustalenie, czy został on wybudowany bez pozwolenia na budowę. Nie wyjaśnienie obu kwestii stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy oraz powyższe orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, a także przebieg postępowania przed organami pierwszej instancji, zarzuty wyartykułowane w skardze uznać należy za bezzasadne. Sąd, nie będąc związany skargą i orzekając w granicach sprawy, nie dopatrzył się również żadnych innych, nie podniesionych w środku zaskarżenia uchybień, o jakich mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stwierdzić należy, iż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy prowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązkami, wynikającymi z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., wydane decyzje w zasadzie odpowiadają zaś zarówno wymogom sformułowanym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jak i przepisom prawa materialnego. Zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.pa., zgodnie z którym na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, a także w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Zaznaczyć należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego przepis art. 80 k.p.a. uznaje się za statuujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131), rozumianą jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Orzekając w niniejszej sprawie z uwzględnieniem oceny prawnej i zaleceń, zawartych w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ pierwszej instancji podjął wszelkie możliwe środki dla zgromadzenia całokształtu dostępnego materiału dowodowego, a zebrany materiał stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Wyraźnie przy tym wskazać należy, iż brak w aktach postępowania zatwierdzonego projektu budowlanego nie wyłączał możliwości ustalenia na podstawie innych dowodów, czy kwestionowany obiekt był objęty następnie zatwierdzonym projektem. Organ wskazał, na jakich dowodach się oparł, a także z jakich powodów nie dał wiary pewnym twierdzeniom oraz odmówił części dowodów mocy dowodowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. precyzyjnie określił datę powstania kwestionowanego wiatrołapu, ustalił jednoznacznie, iż wiatrołap nie był przewidziany w projekcie budowlanym, zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę znak [...] z dnia 14 lutego 1983 roku, każde z tych ustaleń uzasadniając w sposób wyczerpujący i nie budzący zastrzeżeń. Wnioski, wysnute przez organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonych dowodów zasługują w ocenie Sądu na uznanie za zgodne tak z doświadczeniem życiowym, jak i zasadami logicznego rozumowania, nie przekraczają zatem granic swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy, rozpatrując niniejszą sprawę, analizując materiał dowodowy zebrany w sprawie, podzielił ustalenia faktyczne dokonane w decyzji pierwszoinstancyjnej, prawidłowo je oceniając i wyczerpująco uzasadniając. Podnoszone w toku postępowania administracyjnego i w skardze zarzuty skarżącego odnośnie ustaleń faktycznych jawią się natomiast jako dowolne, nie znajdujące dostatecznego oparcia w materiale dowodowym, uznać je zatem należy wyłącznie za gołosłowną polemikę z tym, co wnikliwie ustaliły i uzasadniły organy rozpatrujące sprawę. Decyzja odwoławcza nie narusza przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i jako taka zasługuje na ocenę pozytywną. Na gruncie ustalonego przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy nie budzi zastrzeżeń zastosowanie przez nie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane, w szczególności art. 48 tej ustawy, będący podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki. Zaskarżona decyzja odwoławcza, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji okazały się zatem wolne od wad, które musiałyby skutkować ich uchyleniem bądź stwierdzeniem ich nieważności w oparciu o przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. Należy jednak zwrócić uwagę na uchybienia, jakich dopuściły się organy rozpatrujące sprawę, z wyraźnym wszakże zastrzeżeniem, iż żadne z tych uchybień nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Wskazać należy, iż decyzja organu pierwszej instancji narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w tym zakresie, w jakim nakazuje on zawarcie w uzasadnieniu prawnym decyzji wyjaśnienia jej podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane znalazł się wyłącznie w komparycji decyzji, natomiast organ zaniechał przytoczenia jego treści oraz jej wyjaśnienia w części motywacyjnej rozstrzygnięcia. Istotne to uchybienie zostało jednak usunięte już w administracyjnym toku instancji, albowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył treść znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów. Również w uzasadnieniu decyzji odwoławczej dostrzec należy błąd, polegający na bezpodstawnym powołaniu się na przepis art. 6 k.c., z którego organ wywodzi, iż w niniejszej sprawie J.W. winien był przedłożyć dowody na poparcie swoich twierdzeń. Należy stanowczo wskazać, iż postępowanie administracyjne, rządzące się zasadą prawdy materialnej (obiektywnej), którą wyraża przytoczony powyżej art. 7 k.p.a., nakłada obowiązek zebrania wszystkich dowodów i dowiedzenia każdej okoliczności na organy prowadzące postępowanie, co w wypadku braku przepisu szczególnego nie pozostawia miejsca na przerzucenie ciężaru dowodu na strony postępowania. Instytucja przewidziana w art. 6 k.c. jest związana z procesem cywilnym, w którym- wobec dominacji zasady kontradyktoryjności (sporności)- zasada prawdy materialnej znajduje się na dalszym planie. Natomiast zastosowanie tego przepisu w postępowaniu administracyjnym nie znajduje oparcia w naczelnych zasadach tego postępowania i jest niedopuszczalne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 19 października 1999 roku, I SA/Wr 929/98, Lex "Omega" nr 40536, z dnia 22 lutego 2000 roku, I SA 403/99, Lex "Omega" nr 55739. Omawiane uchybienie, mogące co prawda mieć poważne skutki, w niniejszej sprawie nie powoduje wadliwości zaskarżonej decyzji skutkującej jej uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności, ponieważ organ oprócz ewidentnie błędnego powołania się na przepis art. 6 k.c., wyczerpująco i w myśl zasady prawdy obiektywnej poczynił niezbędne ustalenia faktyczne, zaś nie udowodnienie przez skarżącego jego twierdzeń nie było ani wyłącznym, ani najważniejszym powodem, dla którego twierdzeniom tym nie dano wiary. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.