II SA/Kr 580/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 marca 2025 r., znak KN.ZUT.4701.5011.OZ.2024.RO w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków do wód I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 6440 (sześć tysięcy czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie informacją nr 5011 ZZ Nowy Sącz, OZ/IV kwartał/2024 z dnia 5 lutego 2025 r. znak: KN.ZUT.4701.5011.OZ.2024.EK ustalił T. Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka") na podstawie art. 272 ust. 6d Prawa wodnego opłatę zmienną w wysokości 51 127 PLN za wprowadzanie do wód cieku "[...]" ścieków z przelewu burzowego nr [...] komunalnej kanalizacji ogólnospławnej miasta T. T. sp. z o.o. wniosły reklamację, a Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 11 marca 2025 r., znak KN.ZUT.4701.5011.OZ.2024.RO na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 6d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm., dalej jako: "u.p.w."), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej "k.p.a." - określił podmiotowi T. Sp. z o.o. - w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z dnia 15 października 2021 r., znak: KR.RUZ.4210.177.2021.AK - wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2024 r. w wysokości: 51 127 PLN za wprowadzanie do wód cieku "[...]" ścieków z przelewu burzowego nr [...] komunalnej kanalizacji ogólnospławnej miasta T. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 16 stycznia 2025 r. wpłynęło do niego oświadczenie T. Sp. z o.o. znak: TP/65/152/2025/GW z dnia 14 stycznia 2025 zgodnie z art. 552 Prawa wodnego. Oświadczenie dotyczy usługi wodnej pn. "wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi" i sporządzone jest m.in. w związku z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją znak: KR.RUZ.4210.23.2020.AK z dnia 21 kwietnia 2021 r. Spółka sprawozdała, iż w IV kwartale 2024 roku, dokonała zrzutu 3 341 969 m3 ścieków, zawierających 245 774,54 kg substancji wyrażonej jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu - ChZT oraz 365,28 kg metali ciężkich (chrom, cynk, miedź i nikiel). Powyższe oświadczenie było podstawą ustalenia opłaty zmiennej nr 5003 ZZ Nowy Sącz, OZ/IV kwartał/2024. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 ustawy - Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (1,71 zł za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód wyrażonych jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania na tlen - ChZT), współczynnika różnicującego (0,5) i ilości tej substancji (245 774,54 kg) oraz za chrom, cynk, miedź, nikiel oraz substancje pozostałe (124,56 zł za 1 kg) i ilości (365,28 kg). Po przeliczeniu wysokość opłaty zmiennej za zrzut oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z Zakładu Oczyszczalni Ścieków w T., istniejącym wylotem do wód rzeki [...] za IV kwartał 2024 wyniosła 255 637 PLN. Oświadczenie z dnia 16 stycznia 2025 r. zawiera również informację o uruchomieniu przelewu burzowego nr [...] w dniach 4.10.2024 r. oraz 11.10.2024 r., a tym samym o wprowadzeniu do wód cieku "[...]" ścieków z komunalnej kanalizacji ogólnospławnej miasta T. Zrzutu ścieków dokonano na podstawie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 15 października 2021 r., znak: KR.RUZ.4210.177.2021.AK. Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu dokonał w oparciu o art. 272 ust. 6d Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadku wprowadzania do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej w zakresie ustalonym w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym opłatę zmienną za wprowadzenie do wód ścieków z tych przelewów ustala się za każdy przelew w wysokości stanowiącej równowartość 10 % ustalonej opłaty zmiennej, o której mowa w ust. 6, należnej za okres rozliczeniowy, w którym doszło do uruchomienia przelewu burzowego." Opłata zmienna za wprowadzanie do wód cieku "[...]" ścieków z przelewu burzowego nr [...] komunalnej kanalizacji ogólnospławnej miasta T. została obliczona jako równowartość 20% opłaty zmiennej, ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w Nowym Sączu w informacji nr 5003 ZZ Nowy Sącz, OZ/IV kwartał/2024 z dnia 5 lutego 2025 roku w wysokości 255 637 PLN za okres IV kwartału 2024 r. za zrzut oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z Zakładu Oczyszczalni Ścieków w T., do wód rzeki [...]. Równowartość 20% wynika z dwukrotnego przelewu ścieków przelewem burzowym nr [...] w ciągu IV kwartału 2024 r. Przelewy nastąpiły w dniach 4.10.2024 r. oraz 11.10.2024 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w T. zaskarżyły opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc następujące zarzuty: 1) zarzut bezwzględnego obciążenia Spółki obowiązkiem zapłaty opłaty za IV kwartał 2024 roku w kwocie 51 127 zł, będącej następstwem funkcjonującego w mieście T. systemu kanalizacji ogólnospławnej, za pomocą której odprowadzane są wody opadowe, w sytuacji, gdy Spółka nie ma wpływu na ilość opadów ani też na wydzielenie wód opadowych z systemu ogólnospławnej kanalizacji, służącej do odprowadzania ścieków sanitarnych, przy czym decyzja określająca przedmiotową opłatę, wydana przez organ i instancji nie podlega zaskarżeniu w trybie w instancyjnym - co stoi w wyraźnej sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego i tym samym narusza podstawowe zasady postępowania, w tym przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. opartą na art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron wyrażoną w art. 7 k.p.a., nakładające na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania przez organy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 272 ust. 6d ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z p. zm.) - przez błędną wykładnię pojęcia "każdy przelew", rozumianego przez organ, jako czynność przelania wód opadowych, podczas gdy zastosowane w powołanym przepisie prawa sformułowanie "każdy przelew" może być rozumiane także technicznie, czyli przelew (rzeczownik) jako urządzenie służące do przelewania się wód opadowych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że opłata może być określona jeden raz, czyli za istnienie przelewu, a nie może być wymierzana wielokrotnie za zdarzenie będące wynikiem opadów i przelewania ("zrzutu") wód opadowych. 3) naruszenie prawa proceduralnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 6, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania należytej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, jak również naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony zawartej w art. 7a i art. 81a §1 k.p.a. - poprzez niezastosowanie, gdyż organ rozstrzygający sprawę w razie wątpliwości co do treści normy prawnej i stanu faktycznego powinien rozstrzygać na korzyść strony. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wraz z odpowiednimi wytycznymi co do zakresu rozpatrywanej sprawy. Wniesiono też o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że zarządza istniejącym na terenie miasta T. systemem kanalizacyjnym, na który składa się system sieci kanalizacji sanitarnej o długości 682,3 km oraz system kanalizacji ogólnospławnej, do którego wprowadzane są ścieki sanitarne oraz wody opadowe (czyli pochodzące z roztopów i opadów) o długości 196,0 km, na którym zlokalizowanych jest 22 przelewy burzowe. Zakończeniem całego systemu kanalizacyjnego jest wysokosprawna oczyszczalnia ścieków o możliwości oczyszczania maksymalnie 1 m3/s. Średnie wielkości przepływu na wylocie z oczyszczalni mieszczą się w granicach 38 000 - 40 000 m3/d (ok. 1600 m3/h). Dla przykładu: w IV kwartale 2024 r. ilość odprowadzonych ścieków z oczyszczalni to 3 341969 m3. Ustalona za ten okres, tj. IV kwartał 2024 roku, przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Informacji nr 5003 ZZ Nowy Sącz, OZ/III kwartał/2024 z dnia 5 lutego 2025 r. opłata zmienna za wprowadzanie (zrzut) oczyszczonych ścieków do wód rzeki [...] wyniosła 255 637 zł. Opłata ta została przez Spółkę uiszczona. Przy utrzymaniu tego poziomu opłat, w przypadku uruchomienia się wszystkich 22 przelewów w granicach dopuszczonych prawem w ilości 10 zrzutów na rok, naliczona opłata z tego tytułu wyniosłaby 2 200% opłaty podstawowej za odprowadzanie ścieków i wyniosłaby, przy obecnym poziomie odprowadzanych kwartalnych opłat zmiennych około 5 800 000 zł. Kwota ta jest prawie sześciokrotnie wyższa od rocznych kosztów związanych z odprowadzaniem opłat zmiennych za odprowadzanie ścieków do wód. Taki poziom kosztów z tytułu opłaty zmiennej za przelewy burzowe może spowodować zapaść finansów firmy i jest niewspółmierny do możliwości finansowych Spółki. Tym bardziej, że planowane nakłady własne na wszystkie realizowane inwestycje w Spółce to kwota około 15 700 000 zł. T. Sp. z o. o. stoi na stanowisku, że naliczone opłaty zmienne za odprowadzanie ścieków przelewami burzowymi są niewspółmiernie wysokie co do rzeczywistych ilości odprowadzanych ścieków przelewami. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazała, że przepisami ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. z 2023 r. poz. 1963) wprowadzono szereg zmian w prawie wodnym, między innymi w art. 272 dodano ust. 6a-6d. Z treści nowej regulacji wynika, że każdorazowe uruchomienie przelewu burzowego - tj. dokonanie zrzutu, wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty zmiennej w wysokości wynoszącej 10% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków oczyszczonych za ten kwartał, w którym nastąpiło uruchomienia przelewu burzowego. Organ przytoczył fragmenty do uzasadnienia projektu tej nowej ustawy. Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia zasady praworządności, zaufania i informowania są całkowicie chybione. Przestrzeganie przywołanych w skardze zasad postępowania nie polega na uznaniu stanowiska i interpretacji przepisów przedstawianych przez drugą stronę. Organ działa na podstawie i w granicach prawa, na podstawie art. 8 k.p.a., prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Nie mamy do czynienia z różną interpretacją przepisów w takim samym stanie faktycznym. Organ prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy prawa wodnego wydał przedmiotową decyzję. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona wadliwa i wymaga uchylenia, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 272 ust. 6d u.p.w., który obowiązuje od dnia 1 stycznia 2024 r.: "W przypadku wprowadzania do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej w zakresie ustalonym w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym opłatę zmienną za wprowadzenie do wód ścieków z tych przelewów ustala się za każdy przelew w wysokości stanowiącej równowartość 10% ustalonej opłaty zmiennej, o której mowa w ust. 6, należnej za okres rozliczeniowy, w którym doszło do uruchomienia przelewu burzowego". Niewątpliwie opłata ta ma charakter zobiektywizowany i nie jest w żaden sposób powiązana z działaniem lub zaniechaniem podmiotu odpowiedzialnego za kanalizację deszczową – w niniejszym przypadku spółki T., a jedynie z warunkami meteorologicznymi. Uruchomienie przelewów burzowych następuje w przypadku bardzo ulewnych deszczy i ma zapobiec przeciążeniu instalacji kanalizacyjnej. Służy więc zabezpieczeniu terenów miejskich przed zalaniem. Nie można jednak twierdzić, że wprowadzenie omawianej opłaty narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę zaufania czy też zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Opłaty w prawie administracyjnym stanowią szczególny rodzaj daniny publicznej i bardzo często ich wysokość nie jest w żaden sposób zależna od jakiegokolwiek zawinienia przez stronę. Zadaniem Sądu jest natomiast stosowanie przepisów uchwalonych przez ustawodawcę. Sąd nie ma kompetencji by dany podmiot "zwolnić" z obowiązku ponoszenia opłaty wprowadzonej ustawą – niezależnie od oceny zasadności czy racjonalności danej regulacji. Zasadny natomiast okazał się zarzut dotyczący nieprawidłowego obliczenia wysokości nałożonej opłaty. Słusznie zwraca uwagę strona skarżąca, że słowo "przelew" użyte w art. 272 ust. 6d u.p.w. należy wykładać jako urządzenie służące przelewania się wód, nie zaś jako zdarzenie polegające na przelaniu się kanalizacji deszczowej. Wprawdzie w ustawie Prawo wodne brak jest definicji legalnej pojęcia "przelew", niemniej jednak zwrócić uwagę na treść innych przepisów tej ustawy dotyczących omawianej kwestii: ← art. 80: Dopuszcza się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2, o ile właściwy organ Wód Polskich ustali, w drodze decyzji, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód ← art. 101 ust. 1: Zakłady pobierające wodę, przeznaczające ścieki do rolniczego wykorzystania oraz wprowadzające ścieki do wód lub ziemi, są obowiązane: 1) prowadzić: a) pomiary ilości pobranej wody oraz ilości i jakości ścieków, a także ewidencję dokonywanych pomiarów, b) ewidencję każdego zrzutu z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej oraz z przelewów kanalizacji deszczowej, w której wskazuje się datę i czas trwania zrzutu; ← art. 271 ust. 4a i 5: 4a. Na potrzeby ustalenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, za czas ich wprowadzania uznaje się średnią roczną liczbę zrzutów wód opadowych lub roztopowych ustaloną w pozwoleniu wodnoprawnym z przelewów kanalizacji deszczowej. 5. (...) Na potrzeby ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do wód, za czas wprowadzania tych ścieków do wód uznaje się, ustaloną w pozwoleniu wodnoprawnym, średnią roczną liczbę zrzutów z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej. ← art. 552 ust. 2ha: W celu ustalenia wysokości opłat, o których mowa w art. 272 ust. 5a i 6d, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają także informacje o terminach, w których doszło odpowiednio do uruchomienia przelewu kanalizacji deszczowej lub przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej. Zestawienie tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że ilekroć ustawodawca ma na myśli pewne zdarzenie, to używa określeń "zrzut z przelewów burzowych" czy też "uruchomienie przelewu". Z kolei słowo "przelew" w każdym z zacytowanych wyżej przepisów użyte jest jako określenie część instalacji kanalizacyjnej. Również sama treść art. 272 ust. 6d potwierdza taką wykładnię pojęcia "przelewu". W przepisie tym mowa jest bowiem dwukrotnie o "ściekach wprowadzanych do wód z przelewów burzowych" oraz o "uruchomieniu przelewu burzowego". Wobec tego ustalenie opłaty "za każdy przelew" musi być rozumiane jako opłata za dane urządzenie (część instalacji), nie zaś za pewne zdarzenie. Prawidłowe rozumienie tego przepisu wyklucza naliczenie więcej niż 10% na kwartał za każdy przelew, niezależnie od tego ile razy nastąpił zrzut ścieków z tego przelewu. Jednocześnie jeżeli w danym kwartale uruchomienie przelewu nie nastąpi, to opłaty na podstawie art. 272 ust. 6d u.p.w. nie ustala się. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że opłata nałożona na stronę skarżącą opiera się na wadliwej wykładni art. 272 ust. 6d u.p.w., wskutek czego jest zawyżona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje opisaną wyżej wykładnię wymienionego przepisu. Jak wynika z powyższego w zaskarżonej decyzji naruszono przepis prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię słowa "przelew", co miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 6 440 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu w wysokości 1 023 zł, kwota 5 400 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a i § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).