II SA/Kr 581/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu W. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 marca 2024 r., znak: SKO.OŚ/4170/1/2024 w przedmiocie ustalenia obowiązku usunięcia odpadów oddala sprzeciw Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r., znak: OŚR.1511.4.2018, wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) w związku z art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699) – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w N. – umorzył w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów na terenie ww. działki. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał na niejednoznaczność opinii w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów (WIOŚ z dnia 26 listopada 2019 r., KPPSP z dnia 28 marca 2022 r., RDOŚ z dnia 10 maja 2022 r., PPIS z dnia 23 grudnia 2022 r.). W ostatniej z nich stwierdzono, że odpady nie stanowią zagrożenia. W dniu 8 lutego 2023 r. podobne stanowisko zajął przedstawiciel firmy zajmującej się odzyskiem, transportem i unieszkodliwianiem odpadów niebezpiecznych. W świetle powyższego organ pierwszej instancji skonstatował, że nie może zmienić podstawy prawnej postępowania bez uprzedniego umorzenia (art. 26a ust. 1 u.o.) i wszczęcia na nowo (art. 26 ust. 1 u.o.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 1 września 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/226/2023, po rozpatrzeniu odwołania W. P., orzekło kasatoryjnie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi, bo z akt sprawy wynika, że na działce stanowiącej własność W. P. znajdują się odpady, których posiadaczem jest R. B.. Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice decyzją z dnia 24 listopada 2023 r., znak: OŚR.6236.2.2023, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775) w związku z art. 26 ust. 1, 2, 3a i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699) – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w N. – ustalił wobec R. B. i W. P. solidarnie jako posiadaczy odpadów obowiązki: 1) usunięcia odpadów o prawdopodobnych kodach [...] składowanych w budynku magazynowym na terenie ww. działki w ten sposób, że odpady zostaną w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, wywiezione zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. przez zawarcie umowy na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z przedsiębiorcą posiadającymi odpowiednie zezwolenie wydane przez właściwy organ; 2) pisemnego powiadomienia o wykonaniu ww. obowiązku stosownymi dokumentami. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 28 września 2023 r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w W. z prośbą o udostępnienie informacji obejmujących swoim zakresem ustalenie posiadacza odpadów, w wyniku czego uzyskał informację, że posiadaczami odpadów są R. B. oraz W. P.. W ocenie organu pierwszej instancji W. P. nie wykazał, że nie jest posiadaczem odpadów w rozumieniu przepisów u.o. Czyniąc własne ustalenia i opierając się na wyroku (SR w W., SO w K. ) wskazującym, że odpady na działkach nr [...] i nr [...] składował R. B., organ pierwszej instancji uznał, że decyzję należy wydać solidarnie na obu posiadaczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 21 marca 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/1/2024, po rozpatrzeniu odwołania W. P., orzekło kasatoryjnie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wszczęto w dniu 26 września 2018 r. W. P. nabył działkę nr [...] od Agencji Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w K. w dniu 5 czerwca 2018 r. Z protokołu zdawczo odbiorczego z dnia 12 czerwca 2018 r., wynika iż nieruchomość nie została wydana nabywcy, bo teren wymagał uporządkowania. W dniu 20 czerwca Agencja zawiadomiła organ pierwszej instancji o znalezieniu znacznych ilości odpadów nieznanego pochodzenia. Agencja jako samoistny posiadacz zawiadomiła Komisariat Policji w N. o popełnieniu przestępstwa polegającego na nieuprawnionym wtargnięciu i bezprawnym składowaniu odpadów niebezpiecznych. Z akt sprawy wynika, iż w dacie tej nabywca nieruchomości nadal nie dysponował kluczami do budynku. W aktach sprawy zalega wyrok Sądu Rejonowego w W. z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt [...] skazujący R. B. za składowanie odpadów na działkach nr [...] i nr [...] (utrzymany w mocy przez wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt [...]). W świetle uzasadnienia wyroku nie ma wątpliwości, że to skazany nielegalnie składował odpady: "W ocenie Sądu bezspornym jest, że gdyby oskarżony był faktycznie przeświadczony, że w sposób legalny użytkuje magazyn w N., to nie składowałby odpadów z w niedostępnej części magazynu, nie korzystałby z nieużytkowanej bramy i wreszcie w sposób samowolny nie zmieniałby kłódki zabezpieczającej do niego dostęp". Tymczasem organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na piśmie Prokuratury Rejonowej w W., w ogóle nie ustosunkowując się do prawomocnych wyroków karnych. W ocenie organu odwoławczego domniemanie, że władający powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami jest odpowiedzialny za ich magazynowanie (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.) zostało obalone. Organ odwoławczy zauważył jednak, że decyzja organu pierwszej instancji nie została prawidłowo doręczona drugiej stronie (nie wiadomo, czyim podpisem jest "Hermes" widniejący na potwierdzeniu odbioru) i stwierdził, że nie można przyjąć, że R. B. mógł zapoznać się z treścią decyzji organu pierwszej instancji i świadomie nie skorzystał z możliwości wniesienia odwołania. Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł W. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że organ odwoławczy powinien był orzec merytorycznie (ustalić obowiązki wyłącznie wobec R. B.), ewentualnie wyjaśniając powzięte wątpliwości co do daty i prawidłowości doręczenia. Art. 43 k.p.a. dopuszcza odbiór przesyłki przez inną osobę niż adresat przesyłki. Nie ma żadnych podstaw, aby przyjąć, że nie doszło do doręczenia decyzji (gdyby tak było, w aktach znajdowałaby się zwrócona, niepodjęta przesyłka z adnotacją, iż doręczenie adresatowi nie było możliwe, bo ten np. wyprowadził się). Niezrozumiałe jest przyjęcie domniemania, że skoro na potwierdzeniu odbioru widnieje podpis innej osoby niż R. B. (prawdopodobnie, bo i co do tego nie można mieć pewności), to nie doszło do skutecznego doręczenia. Nie ma więc naruszenia przepisów postępowania o doręczeniu; są co najwyżej wątpliwości co do prawidłowości doręczenia. Poza tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, albowiem to, czy strona odbierze decyzję, czy też nie, jest irrelewantne dla treści decyzji. O treści decyzji przesądza wynik przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz brzmienie przepisów. Doręczenie decyzji nie ma znaczenia dla zawartego w niej rozstrzygnięcia, które nie ulegnie zmianie po odbiorze. Organ odwoławczy mógł rozwiać wątpliwości we własnym zakresie, wysyłając jedno pismo (np. wezwanie strony do wskazania, czy doręczono jej decyzję, ponowne wysłanie decyzji). Strona mogła potwierdzić otrzymanie decyzji lub wskazać, że nie wnosi odwołania, a gdyby je wniosła, to organ odwoławczy mógłby je rozpoznać łącznie. Wnoszący sprzeciw jako właściciel nieruchomości od 6 lat nie może nic z nią zrobić, bo zalegają na niej cudze odpady, a organ pierwszej instancji unika konieczności poniesienia kosztu usunięcia odpadów (skazany prawdopodobnie nie ma środków na usunięcie odpadów, zaś wnoszący sprzeciw jest przedsiębiorcą, którego byłoby na to stać). Wnoszący sprzeciw obawia się, że mimo jednoznacznych wytycznych organu odwoławczego, organ pierwszej instancji będzie zwlekał z rozstrzygnięciem, a na końcu i tak obowiązki nałoży na niego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do tej kontroli musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Jednakże jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24.11.2023 r., sygn. I GSK 1317/23, art. 64e p.p.s.a. modyfikuje zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli. Jednakże unormowanie to nie prowadzi do ograniczenia analizy prawidłowości wydanej przez organy decyzji do merytorycznych podstaw wydania orzeczenia kasacyjnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. obliguje bowiem sąd do zbadania tego, czy wystąpiły "przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" k.p.a. nie kategoryzując tych podstaw w żaden sposób. Innymi słowy, wynikająca z art. 64e p.p.s.a. powinność sądu wyraża się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji - należy zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym, w tym zwłaszcza dopuszczalność rozpoznania odwołania. W niniejszej sprawie organ II Instancji – SKO w Krakowie - jako zasadniczy powód uchylenia decyzji organu I Instancji podał dwie okoliczności: -po pierwsze, skierowanie decyzji do dwóch osób tj. zarówno do R. B. jak i do W. P. – bez uwzględnienia zalegających w aktach sprawy wyroków: Sądu Rejonowego w W. z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II K [...], skazującego R. B. za składowanie odpadów na działkach nr [...] i nr [...] oraz wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt [...] utrzymującego w mocy wyrok Sądu I instancji. Jak wskazał organ, w świetle uzasadnienia wyroku nie ma wątpliwości, że to skazany nielegalnie składował odpady, tymczasem organ pierwszej instancji w ogóle nie wyroków tych w swojej decyzji nie uwzględnił ani się do nich nie odniósł. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego domniemanie, że władający powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami jest odpowiedzialny za ich magazynowanie (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.) zostało obalone - po wtóre, z powodu nieprawidłowego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji jednemu z adresatów tj. R. B.. Zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji skierowanej do R. B. zawierającej decyzję organu I instancji opatrzone zostało podpisem "Hermes", zatem nie można przyjąć, że R. B. mógł zapoznać się z treścią decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Po pierwsze uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu prawomocnego wyroku skazującego R. B. dopiero przez organ II Instancji godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postepowania. Po wtóre zaś, organ II Instancji nie może "w zastępstwie" organu I instancji ponownie (prawidłowo) doręczyć decyzji organu I Instancji jej adresatowi. Nie jest też rzeczą organu odwoławczego dociekanie jakie przyczyny legły u podstaw zaakceptowania i potraktowania jako prawidłowy przez organ I instancji podpisu "HERMES" na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji. Zdaniem Sądu taki podpis świadczy o tym, że korespondencja nie została doręczona prawidłowo, w ogóle nie wiadomo komu została doręczona. Wątpliwości te musza zostać rozwikłane przez organ I Instancji, nadto niedopuszczalne jest dalsze akceptowanie przez organ takiego sposobu dokonywania doręczeń przez Pocztę Polską. Niemniej jednak, pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. (por. NSA w wyroku z 21.02.2024 r., sygn. II OSK 62/24, LEX nr 3697872.). Niedoręczenie decyzji organu I Instancji osobie, na którą decyzja ta nakłada określone obowiązki jest klasycznym przykładem pozbawienia strony udziału w postępowaniu. Wobec powyższego sprzeciw jako nieuzasadniony został oddalony na zasadzie art. 151 a p.p.s.a.