II SA/Kr 582/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 stycznia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tuszyńska ( spr.) Sędziowie : WSA Grażyna Firek AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi T. S. i Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżony akt nie może być wykonany, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących T. S. i Z. S. kwotę 10 zł.( dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 582/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] .12.2001 r , wydaną na podstawie art.51 ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane(Dz.U. Nr 106 z 2000r poz. 1126), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Z. S. dokonanie rozbiórki ogrodzenia z siatki metalowej na słupkach stalowych o długości ok.88 m działki we wsi [...] -nr [...] od strony drogi powiatowej klasy "L" Nr [...][...] w terminie od dnia 15 marca 2002r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] .11.2001r ustalono , że Z. S. wykonał przedmiotowe ogrodzenie w 2001 r bez dokonania zgłoszenia. Ogrodzenie usytuowane jest w odległości 0.7 - 0,85 m od krawędzi jezdni. Inwestor oświadczył . że ogrodzenie wykonał w miejscu istniejącego starego, zniszczonego ogrodzenia drewnianego. Budowa ogrodzenia od strony drogi, zgodnie z art.30 ust.l pkt 2 prawa budowlanego, wymaga zgłoszenia, jak również uzgodnienia jego usytuowania z zarządca drogi. Jak podał Zarząd Dróg Powiatowych w [...] "zgodnie z Dz.U. Nr 43 § 8 minimalna szerokość w liniach rozgraniczających dla tej klasy drogi wynosi 15 m" i w związku z tym budowa ogrodzeń od strony drogi może być wykonana w odległości nie mniejszej niż 5 m od krawędzi jezdni. Usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia narusza te wymagania. Wykonanie ogrodzenia z uwagi na istniejąca zabudowę znajdująca się na działce nr [...] należy uznać za urządzenie towarzyszące. Dlatego też należało orzec jak w sentencji. W odwołaniu od tej decyzji Z. S. i T. S. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając, że remontując ogrodzenie nie wiedzieli o potrzebie zgłoszenia tego faktu i uzyskania pozwolenia. Ogrodzenie zostało wykonane dokładnie w miejscu starego. Decyzją z dnia 28 stycznia 2002r znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § l pkt l kpa , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał , że zgodnie z art.30 ust.l prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg , placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. , wymagała zgłoszenia. W przypadku realizacji robót budowanych pełgających na wykonaniu ogrodzenia przy istniejącym obiekcie budowlanym , co ma miejsce w niniejszej sprawie , bez wymaganego zgłoszenia , nie stosuje się sankcji przewidzianej w art.48 prawa budowlanego, gdyż przepis ten odnosi się do samowolnej budowy obiektów budowlanych. Ogrodzenie należy traktować jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym. Ponieważ zgodnie z przepisami szczególnymi minimalna szerokość w liniach rozgraniczających dla drogi klasy L wynosi 15 m , ogrodzenie może być wykonane w odległości 5 m od krawędzi drogi. Stanowi to podstawę do nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił również , że wykonany zakres robót zdecydowanie wykracza poza zakres robót remontowych i nie może być uznany za remont. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję T. i Z. S. zarzucili , że nakaz rozbiórki skierowany został wyłącznie do Z. S., podczas gdy obydwoje skarżący są właścicielami działki nr [...] , na której wykonano przedmiotowe ogrodzenie. Podnieśli , że przepis art.51 ust. l pkt l prawa budowlanego nie może być samodzielną podstawą do nakazania rozbiórki. Skarżący poddali w wątpliwość , czy przepisem szczególnym , określającym minimalną odległość ogrodzenia od krawędzi drogi, może być"Dz.U. Nr 43§8 " cytowany przez organ. Skarżący twierdzili , że przepis art.30 § l pkt 2 odnosi się do ogrodzeń stanowiących samoistny obiekt budowlany , a nie urządzenie budowlane. Nadto zarzucili , że postępowanie administracyjne nie ustaliło zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] . Nie zgodzili się również z ustaleniem organu , że wykonane przez nich roboty budowlane nie były remontem. Zdaniem skarżących jest to sprzeczne z definicją remontu zawartą w przepisie art.3 pkt 8 prawa budowlanego. Wreszcie zarzucili , że art.83 prawa budowlanego nie przewiduje dla organu nadzoru budowlanego kompetencji do wykonywania zadań określonych w przepisach szczególnych. Decyzja organu nadzoru budowlanego nie może pozbawiać właścicieli pasa gruntu , stanowiącego własność prywatną. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo sprecyzowała , że przepisem szczególnym , o którym była mowa w zaskarżonej decyzji był przepis § 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wyjaśniła też , że decyzja nie rozstrzyga o losach pasa działki o szerokości 4,80 m. Do pozostałych zarzutów skargi organ się nie ustosunkował. Sad zważył, co następuje: Zgodnie / przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Skarga jest zasadna. Na wstępie stwierdzić należy , że zgodnie z definicjami ustawowymi zawartymi w przepisie art.3 prawa budowlanego , przez remont - należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym , a przez urządzenia budowlane - urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 15.05.2000r /ONSA 2000/4/1337 , wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego (przyłącza wodociągowego), o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89. poz. 414 ze zm.) nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Jeżeli zatem w myśl art. 3 pkt 9 prawa budowlanego ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, to z uwzględnieniem pojęcia robót budowlanych (art. 3 okt 7 tej ustawy), przez które rozumieć należy budowę, ale także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu, trzeba przyjąć, że ogrodzenie , nie będące obiektem budowlanym, nie jest również częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. Stosownie do przepisu art. 28 prawa budowlanego , roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. Z treści art.29 prawa budowlanego , obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynika , że pozwolenia na budowę nie wymagała m.in. budowa ogrodzeń. W myśl art.30 ust.l pkt 2 prawa budowlanego , budowa ogrodzeń od strony dróg , ulic , placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z przepisu tego wynika zatem , że bez względu na to , czy dane ogrodzenie będzie obiektem budowlanym (nie będzie obiektu budowlanego, któremu zapewniłoby możliwość użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem) , czy też urządzeniem budowlanym , jego wykonanie od strony drogi wymaga zgłoszenia. Mimo , iż w słowniczku ustawowym sformułowanie : "budowa" odnosi się do obiektu budowlanego , to z treści art.29 prawa budowlanego wynika , że w przepisie tym słowa ..budowa" użyto jako równoważnego słowu : "wykonanie". Inaczej sformułowanie : ..Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłącz} elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych (nie będących obiektami budowlanymi), ogrodzeń , pozbawione by było sensu. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętą dnia 20 października 1997 r. sygn. OPS 3/97 (ONSA 1998, z. l, poz. 3), pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50, jak i art. 48 prawa budowlanego. W uchwale tej NSA przyjął, iż w art. 50 prawa budowlanego ustawodawca stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których jest mowa w art. 48 tej ustawy. Korzystając z wyjaśnień zawartych w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, można zasadnie uznać, iż zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych. Uzasadniony zatem jest pogląd, że art. 50 ust. l pkt l prawa budowlanego odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego. Wobec tego wykonanie ogrodzenia działki na której istnieje już obiekt budowlany - budynek mieszkalny - nie jest budowaniem obiektu budowlanego ani jego części w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art.51 ust. l prawa budowlanego: przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzje: 1) nakazująca zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. W myśl przepisu art.51 ust.4 , przepisy art.51 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio , jeżeli roboty budowlane , w przypadkach innych niż określone w art.48 . zostały wykonane w sposób , o którym mowa w art.50 ust. l Przypadki wymienione w tym ostatnim przepisie , to m.in. wykonywanie robót budo wlanych, w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Przepisem takim nie jest cytowany przez organ przepis § 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie(Dz.U. z 1999r nr 43 poz.430). Rozporządzenie nie określa bowiem minimalnych odległości ogrodzeń od krawędzi dróg , ale warunki techniczne , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane. Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie , rozbudowie , przebudowie oraz przy remontach. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy , że w myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia , przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do § 7 rozporządzenia szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być , dla kategorii drogi "L" , mniejsza niż 12 m , a poza terenem zabudowy i nie przeznaczonym pod zabudowę , nie powinna być mniejsza niż 15 m . Organy obydwu instancji nie odniosły się w ogóle do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie. Bezkrytycznie powołały się jedynie na pismo zarządcy drogi, nie dokonując żadnych ustaleń co do szerokości przedmiotowej drogi w liniach rozgraniczających. Okoliczność ta ma podstawowe znaczenie nie ze względu na przepis powołany przez organ , ale ze względu na treść § 41 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz.U. Nr 89 poz.414 z 1994r). Przepis ten stanowił , że ogrodzenie działki nie powinno przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczających ulicy lub placu bądź innej linii ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie przebiegu linii rozgraniczającej drogi na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego ma zatem istotne znaczenie w świetle art.51 ust. l prawa budowlanego , dotyczącego nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Uzasadnionym jest również skargi w zakresie dotyczącym przeprowadzenia postępowania z pominięciem współwłaściciela nieruchomości T. S.. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisu art.83 prawa budowlanego. Przepis ten stanowił , że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji należą zadania i kompetencje , o których m.in. w art.50 i 51 prawa budowlanego. Dlatego też , skoro zgodnie z przepisem art.50 ust. l pkt 3 prawa budowlanego , organ nadzoru budowlanego ma kompetencję do określania czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający w przepisach , w tym przepisach wykonawczych do prawa budowlanego (np. § 41 rozporządzenia z dnia 14.12.1994r) , to organ nadzoru budowlanego jest właściwy , na podstawie art.83 prawa budowlanego , do rozstrzygania w niniejszej sprawie. Decyzja wydana na podstawie art.51 ust. l pkt l prawa budowlanego , nakazująca rozbiórkę ogrodzenia, wybudowanego bez uprzedniego dokonania zgłoszenia , w sposób naruszający przepis § 41 cytowanego rozporządzenia , nie jest decyzją pozbawiającą inwestora własności pasa gruntu położonego w granicach jego działki , ale w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Reasumując , stwierdzić należy , że naruszone zostały w postępowaniu przepisy art.7 , 77 i 107 § 3 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie postępowania dowodowego , w kierunku wskazanym wyżej. Stosownie do treści art. 145 § l pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wcześniej wskazano , zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art. 152 ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ustawy.