II SA/Kr 582/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Decyzją z dnia 21 czerwca 2010 r. znak: [....] o środowiskowych uwarunkowaniach Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust 1 pkt 4, art. 80 ust 1 art. 82, art. 85 ust 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 173 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 40 i pkt 39, § 3 ust. 1 pkt 73, pkt 34 i pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [....] września 2009 r., spółki [....] Holding Komunalny S.A., orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia p.n. "Budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów w K. " jako elementu projektu "Program gospodarki odpadami komunalnymi w K. ", obejmującego: instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych", "instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych", instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwieniem odpadów" zlokalizowane na działkach nr nr [....] i [....] (fragment) obręb [....] ; "instalację do przesyłu ciepłej wody" zlokalizowaną na działkach nr nr [....] obręb [....] , dz. nr nr [....] obręb [....] , dz. nr nr [....] obręb [....] , dz. nr [....] obręb [....] ; "stację elektroenergetyczną oraz napowietrzną linię elektroenergetyczną o napięciu znamionowym nic niższym niż 110 kV" zlokalizowane na działkach nr nr [....] obręb [....] . przy ul. [....] w K. W odwołaniu od powyższej decyzji J.R. , jako obywatel Miasta K. i uczestnik dotychczasowego postępowania w sprawie, wniósł o uchylenie w całości decyzji Prezydenta K. ze względu na fakt, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto, stwarza drastyczne zagrożenie finansów samorządu gminnego i fizycznego bezpieczeństwa mieszkańców miasta. W uzasadnieniu J.R. wskazał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. W szczególności nie zostały wyjaśnione kwestie zagrożenia powodziowego i zagospodarowania odpadów w postaci żużla. Organ w sposób nieuprawniony pogrupował złożone w toku postępowania uwagi i wnioski, przedstawił je powierzchownie i wyjaśnił bez należytego pogłębienia, uciekając się do autorytetu twórców raportu, wskazując ogólnikowo, że wątpliwości zostały wyjaśnione przez inwestora, bądź też, że problem będzie wyjaśniany w ramach drugiej oceny oddziaływania. Fałszywe zapewnienia inwestora nie zostały zweryfikowane. Utrzymanie decyzji zagraża zaangażowaniem ogromnych środków finansowych w przedsięwzięcie, którego warunki środowiskowe i ekonomiczne nie zostały rozeznane. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. SKO. [....] stwierdziło niedopuszczalność odwołania J.R. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że J.R. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 czerwca 2010 r. W postępowaniu administracyjnym w sprawie środowiskowych uwarunkowań, przymiot strony przysługuje w oparciu o przepis art. 28 kpa, podmiotom władającym nieruchomościami wchodzącymi w obszar oddziaływania przedsięwzięcia wyznaczony przez wnioskodawcę na kopii mapy stanowiącej załącznik do wniosku. Zasięg tego obszaru wyznaczony zostaje m.in. w oparciu o dane zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonym dla planowanego przedsięwzięcia. Jak wynika załączonych do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów, J.R. nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości leżącej na obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Skarżący nie brał również udziału, jako strona, w postępowaniu przed organem l instancji, nie doręczono mu też decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.R. podniósł, że organ stwierdzając niedopuszczalność jego odwołania naruszył zasady praworządności i klauzule ogólne prawa. W ocenie skarżącego najistotniejsze jest całkowicie niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej postanowienia. W przypadku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, podstawą postępowania jest przede wszystkim ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa ta rozszerza m.in. zbiór podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu, stanowiąc, iż w zakresie spraw regulowanych tą ustawą "każdy" ma prawo uczestniczenia w nich i korzystania z uprawnień strony. Skarżący podkreślił, że swój udział zgłosił w postępowaniu administracyjnym na podstawie regulacji ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Został do tego postępowania dopuszczony i brał w nim udział do momentu wykluczenia go przez urzędników SKO. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium podniosło, że skarżący jako podmiot, który wniósł odwołanie miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym do czasu wyjaśnienia kwestii jego interesu prawnego, jak zresztą każdy, albowiem zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ogłoszenie o możliwości składania uwag i zapoznaniu się z materiałem dowodowym zostało podane do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia. Zarzut skarżącego, iż do dnia 14 stycznia 2011 roku uznawany był za stronę jest, zdaniem organu, niezasadny. Kwestia ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań jest nierozłącznie związana z prawidłowością raportu o oddziaływaniu na środowisko, a ocena tego dokumentu jest jednym z głównych etapów prowadzonego postępowania odwoławczego. Powołany przez skarżącego przepis art. 5 ustawy ma zastosowanie w sprawie, ale zawiera on zastrzeżenie, że udział w postępowaniu przebiegać ma na warunkach określonych ustawą. Zatem musi istnieć wyraźny przepis ustawy, który reguluje kwestie owego udziału. Grupa takich przepisów została zawarta w Dziale III ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z przepisami tego działu, każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a organ udział ten ma obowiązek zapewnić. Przepisy art. 33-38 powołanej wyżej ustawy, regulują w szczególności zasady udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji. Wskazane regulacje, obejmują m.in. kwestie podania do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania, dokonanej ocenie, konieczności umożliwienia złożenia uwag i wniosków, a także publicznego zakomunikowania faktu wydania decyzji. Opisany powyżej zespół działań organu administracji prowadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, nie przewiduje jednak powszechnego udziału każdej jednostki, jako strony postępowania. Osoby nie legitymujące się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, nie korzystają z praw przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności pomimo, iż mogą brać udział w postępowaniu na warunkach określonych w dziale III ustawy, nie mogą jednak składać środków zaskarżenia, w tym odwołań od decyzji. Wyjątek w tym zakresie ma miejsce jedynie w odniesieniu do organizacji ekologicznej, która pomimo, że nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, co w sposób wyraźny wskazano w treści art. 44 ust 2 ustawy. Niezasadnym jest twierdzenie skarżącego jakoby na mocy art. 5 ustawy nabył on przymiot strony w postępowaniu. Ponadto organ wyjaśnił, iż w związku z faktem, że od decyzji organu I instancji zostało również wniesione odwołanie pochodzące od organizacji ekologicznej, postępowanie odwoławcze nie mogło zostać umorzone, a należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego przez osobę, która nie jest stroną, stąd wystosowano do skarżącego postanowienie z dnia 14 stycznia 2011 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa) nie zawiera normy, która w sposób szczególny regulowałaby kryteria ustalania kręgu stron postępowania, będących osobami fizycznymi. Nie jest takim przepisem wskazywany przez skarżącego przepis art. 5 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (art. 79 ust. 1 ustawy). Warunki udziału społeczeństwa uregulowane jednak zostały odrębnie przepisami Działu III ustawy. Z żadnego z przepisów tam zawartych nie wynika tożsamość pojęć obywatela ("każdego") i strony postępowania administracyjnego. Tam, gdzie ustawodawca określonemu podmiotowi chciał przypisać uprawnienia strony postępowania administracyjnego wyraźnie to uregulował ( patrz art. 44 ust. 1 ustawy dotyczący organizacji ekologicznych). Jedynie zaś w uprawnieniach strony, a nie "każdego" mieści się wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że skarżący skorzystał, jako obywatel, z uprawnienia udziału w postępowaniu: zgłosił uwagi do raportu, uczestniczył także w otwartej rozprawie administracyjnej. Ani te jego działania, ani też fakt zawiadomienia go przez organ odwoławczy o zgromadzeniu materiału sprawy nie nadały mu statusu strony postępowania. O tym, kto jest stroną postępowania decyduje istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Wobec braku bowiem odmiennej regulacji, ten właśnie przepis ma w sprawie zastosowanie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem "pojęcie interesu prawnego musi być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny a nie ewentualny" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360). Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie pozwalają na przypisanie skarżącemu tak rozumianego interesu prawnego. Sam zresztą skarżący na własny interes prawny nie powołał się ani w odwołaniu, ani w skardze do sądu. Wniesienie odwołania przez podmiot, który nie ma statusu strony nie może prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a powinno przybrać formę postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 kpa. Rozbieżne w tym zakresie stanowisko orzecznictwa było przedmiotem analizy przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. (publ. ONSA z 1999 r., nr 4, póz. 119) wyraził pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze istotę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna, należy stwierdzić, iż do bezprzedmiotowości tego postępowania dochodzi w sytuacji, gdy przestaje istnieć sprawa administracyjna objęta tym postępowaniem. Nie ulega wątpliwości, że skutkiem złożenia odwołania od decyzji administracyjnej nie jest powstanie nowej sprawy administracyjnej, lecz uruchomienie kompetencji organu drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadło nieostateczne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie można przyjąć, że złożenie odwołania przez osobę nie będącą stroną postępowania powoduje najpierw przeniesienie sprawy administracyjnej do drugiej instancji, a następnie skutkuje stwierdzeniem braku tej sprawy i w konsekwencji umorzeniem postępowania odwoławczego. Złożenie odwołania przez osobę nie mającą przymiotu strony postępowania nie może zatem prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania drugiej instancji. W doktrynie zasadnie przyjmuje się że orzeczenie stwierdzające brak materialnoprawnej legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie powinno przybierać formę postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydanego na podstawie art. 134 kpa. (zob.: H. Knysiak-Molczyk: Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, Glosa z 2000 r., nr 12, s. 9-12, zob. też: A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 725). Dodatkowej argumentacji przemawiającej za zasadnością tego poglądu dostarcza analiza sytuacji, gdy odwołanie od decyzji administracyjnej składa wiele podmiotów, w tym również takie podmioty, które nie mają przymiotu strony postępowania. Prezentowane wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że nie można przyjąć, że istnieje tyle spraw administracyjnych przed organem drugiej instancji, ile złożono odwołań od decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli zatem na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania administracyjnego sprawa administracyjna zostaje przekazana do rozpoznania organowi drugiej instancji, nie można przyjąć bezprzedmiotowości postępowania drugiej instancji i w związku z tym nie ma podstaw do jego umorzenia, gdy inne osoby składające odwołania od decyzji nie mają przymiotu strony. Przyjęcie dopuszczalności umorzenia postępowania drugiej instancji w takiej sytuacji uniemożliwiałoby podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji pomimo złożenia środka prawnego przez stronę postępowania, co z punktu widzenia istoty i zasad procedury administracyjnej jest nie do zaakceptowania. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie ocenić należało jako zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.