II SA/Kr 583/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2008 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr położonej w M. gmina II SA/Kr 583/08 Uzasadnienie Starosta K. decyzją z dnia [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543) oraz art. 104 kpa, orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M.G. działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w M. , gmina W. Organ wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że parcele gruntowe, z których powstały przedmiotowe działki, zostały wywłaszczone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znak [...] z dnia [...] 1969r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budownictwa, zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] 1965r. nr [...] na cele budownictwa, a M.G. jest spadkobierczynią ówczesnych właścicieli parceli. Następnie ustalono, że cel wywłaszczania został określony w sposób nieprecyzyjny w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem zaszła konieczności jego oceny na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Na jej podstawie stwierdzono, że wywłaszczona parcela wraz z innymi przeznaczona została pod urządzenie placu ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia wojsk Garnizonu . Z dokonanych przez organ l instancji oględzin nieruchomości wynika, że wnioskowane do zwrotu parcele weszły w skład kompleksu stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] i [...] Organ przyjął, że teren ten był użytkowany przez Wojsko Polskie zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...], a tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zatem część działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] nie może być zwrócona, gdyż w stosunku do niej nie występują przesłanki z art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach należących do Ministerstwa Obrony Narodowej, natomiast wywłaszczone parcele gruntowe znajdujące się w granicy działki ewidencyjnej nr [...] stanowią [...] obecnie własność "A." S. A. z siedzibą w K. , a nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie stanowi ona własności Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się M.G. , wnosząc w terminie odwołanie. Decyzją z dnia [...]., nr [...] Wojewoda , działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, jak również powtórzył argumenty, podniesione przez Starostę K. Jednocześnie Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości, stanowiących własność osób trzecich. W związku z powyższym organ zasugerował wniesienie powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego sporządzonego z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do art. 58 § 1 k.c., bądź żądanie uznania umowy cywilnoprawnej za bezskuteczną w stosunku do właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy na podstawie art. 59 k.c. Ewentualne stwierdzenie nieważności aktu notarialnego lub uznanie umowy cywilnoprawnej za bezskuteczną wobec podmiotów żądających zwrotu doprowadzi do stanu prawnego, który umożliwi wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, w stosunku do której zaistnieją przesłanki zbędności. W skardze od powyższej decyzji, M.G. - spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości wniosła o jej uchylenie wskazując, że narusza ona zarówno przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację, jak i przepisy postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt l wyroku z dnia 30 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Kr 445/03 stwierdził, że decyzja Wojewody z dnia [...]., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu K. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M. w W. w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych I. kat. [...] o pow. [...]ha, l. kat. [...] o pow. [...] ha, l. kat. [...] o pow. [...]ha, l. kat. [...] o pow. [...]ha. W punkcie II wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w pozostałej części oraz w pkt III zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej M.G. koszty postępowania. Sąd pierwszej instancji uznał, iż na wywłaszczonych działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów ani innych obiektów budowlanych. W toku postępowania organy orzekające nie wykazały w należyty sposób braku przesłanek zwrotu nieruchomości. Cel wywłaszczenia wynika bowiem wprost z osnowy decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość ta została wywłaszczona na cele budownictwa, natomiast faktyczna zmiana pierwotnego przeznaczenia terenu budowlanego nastąpiła po wywłaszczeniu nieruchomości, w czasie zagospodarowywania kompleksu wywłaszczonych terenów na plac ćwiczeń pod potrzeby wojska. O tym zaś, że wywłaszczony teren nie jest użytkowany jako poligon świadczy ponad wszelką wątpliwość przekazanie własności działki [...] Spółce "A. " S. A. w K. , która następnie przeniosła własność tej nieruchomości na rzecz innego podmiotu, tj. Spółkę B. - . Sp. z o.o. z siedzibą w K. , a także fakt przekazania działki nr [...] w użytkowanie Agencji Mienia Wojskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że stan prawny działki ewidencyjnej nr [...] w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych uzasadniał wydanie pozytywnej w treści decyzji o zwrocie tej nieruchomości na rzecz spadkobiercy poprzedniego właściciela. W ocenie Sądu z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, nieruchomość ta została użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i z rażącym naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami została przekazana aktem notarialnym na własność innemu podmiotowi na cele komercyjne, niepozostające w związku z celem wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł również, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia postępowania cywilnego o stwierdzenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością. Ze względu na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, przez co wyczerpały przesłankę nieważności z art.156 § 1 pkt.2 kpa, a jednocześnie, iż istniała negatywna przesłanka stanowiąca przeszkodę do stwierdzenia nieważności, gdyż wywołały one nieodwracalne skutki prawne, Sąd orzekł, że decyzje o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały wydane z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda zaskarżając orzeczenie w części dotyczącej pkt l., wnosząc o uchylenie wyroku w w/w zakresie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w dniu [...]2003r. działka [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa, dlatego jedynym możliwym rozstrzygnięciem, które mogło zapaść w sprawie była odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wszelkie podnoszone w zaskarżonym wyroku zarzuty naruszenia art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny stanowić podstawę do kwestionowania prawidłowości zawartej umowy cywilnoprawnej, a nie stanowić przesłankę stwierdzenia przez Sąd, że decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. Wojewoda podkreślił ponadto, że Skarb Państwa nie jest jednolitą strukturą, ale składa się z szeregu organów, jednostek organizacyjnych oraz działających w jego imieniu i na jego rzecz państwowych osób prawnych, w tym Agencji Mienia Wojskowego, uprawnionych także do gospodarowania przez niego nieruchomościami. Nie należy więc utożsamiać organów prowadzących postępowanie z dysponentami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008r, sygn. akt l OSK 67/07, uchylił zaskarżony wyrok w punkcie l i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, odstępując jednocześnie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych zostało szeroko omówione w literaturze, jak również było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kryterium pozwalającym na odróżnienie nieodwracalnych skutków prawnych od innych skutków prawnych decyzji jest możliwość działania organu administracji w formach prawnych władczych i jednostronnych. Jeżeli organ na podstawie przepisów prawa ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, to skutki te są odwracalne. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji mamy natomiast do czynienia, gdy takiej możliwości nie ma, gdyż nie pozwalają na to właściwość i kompetencje organu. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, iż umową sprzedaży zawartą przez Skarb Państwa - Agencję Mienia Wojskowego (aktem notarialnym z dnia [...] 2001 r.) własność działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parceli przeniesiono na "A. " S. A. z siedzibą w K. która to spółka następnie przeniosła w drodze umowy cywilnoprawnej własność tej działki na rzecz innego podmiotu spółkę z o.o. B. . z siedzibą w K. . W wyniku wspomnianych wyżej umów cywilnoprawnych w dniu wydania decyzji przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani własności jednostki samorządu terytorialnego, co zadecydowało o odmowie jej zwrotu. W granicach swoich kompetencji organ administracji nie jest umocowany by w drodze właściwych dla siebie władczych działań, zmienić sytuację prawną działki nr [...], powstałą w wyniku zawartych umów cywilnoprawnych. Zatem nieodwracalne skutki prawne wywołały właśnie te umowy cywilne, które kwestionowane mogą być nie w postępowaniu administracyjnym, lecz przed sądem powszechnym. Oznacza to, że decyzja Wojewody nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co prowadziło do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2006r, sygn. akt II SA/Kr 445/03 został uchylony w pkt l przez Naczelny Sąd Administracyjny, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 8 kwietnia 2008r, sygn. akt l OSK 67/07, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że decyzja Wojewody z dnia z dnia [...] "nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych" (karta [...] verte). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że "w granicach swoich kompetencji organ administracji nie jest umocowany, by w drodze właściwych dla siebie władczych działań, zmienić sytuację prawną działki nr [...] powstałą w wyniku zawartych umów cywilnoprawnych" (karta [...]). Oczywistym jest również, że fakt przeniesienia własności tej działki przez Skarb Państwa na rzecz innego podmiotu miał decydujące znaczenie dla wyniku sprawy i treści rozstrzygnięcia Wojewody w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej działki, ponieważ zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może zostać zrealizowany, gdy nieruchomość ta stała się własnością innego podmiotu niż państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne. Skoro w przedmiotowej sprawie w drodze umów cywilnoprawnych nastąpiło przeniesienie własności wywłaszczonej działki na inny podmiot i Skarb Państwa nie jest już jej właścicielem bardzo istotną okolicznością jest to, czy takie przeniesienie własności było zgodne z prawem, a w szczególności, czy stosownie do art. 136 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarb Państwa zawiadomił poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Taka kwestia pojawia się również w niniejszej sprawie i jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny ustalenie, czy przeniesienie własności wywłaszczonej działki nastąpiło z naruszeniem prawa może nastąpić przed sądem powszechnym (wzmiankę o takim trybie zawiera również zaskarżona decyzja Wojewody ). W ocenie Sądu, jeżeli w postępowaniu administracyjnym powstały wątpliwości co do zgodności z prawem czynności prawnych przenoszących własność wywłaszczonej nieruchomości, rozstrzygnięcie tych wątpliwości należy uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zatem Wojewoda nie dopełnił obowiązku wynikającego z tego przepisu, który mówi o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania administracyjnego w takiej sytuacji. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa Wojewoda zobowiązany był do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia. Skoro Wojewoda nie zawiesił postępowania w celu umożliwienia stronie wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umów, na mocy których Skarb Państwa przeniósł własność przedmiotowej działki na spółkę A. " S. A. w K. , która następnie przeniosła własność tej nieruchomości na rzecz innego podmiotu, tj. B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zdaniem Sądu organ dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, a także przepisów art. 7 kpa oraz art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi O oddaleniu wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego (k. [...] akt sąd.) Sąd orzekł na rozprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt.1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że nie zachodzi sytuacja, o której mowa w tym przepisie. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż postępowanie przed sądem powszechnym, na które skarżąca powołała się we wniosku z [...].2008 r. nie dotyczy umowy w zakresie nieruchomości, o zwrot której wystąpiła skarżąca.