II SA/Kr 584/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Renata Czeluśniak Sędziowie WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA:Inga Gołowska (spr.) Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Organ l instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego B., decyzją z dnia (......) wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U z 2003r. Nr 207, póz. 2016 z póź. zm) przy zastosowaniu art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 163 póz. 1364) i art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2000r. Nr 98, póz. 1071 z póź. zm) -po rozpatrzeniu wniosku A.W. o przywrócenie jej terenu do stanu pierwotnego i zabezpieczenie skarpy przed obsuwaniem oraz o ukaranie inwestorów za samowolę budowlaną -umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ l instancji podniósł, iż po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalił, że działka nr ...... w miejscowości D. wykorzystywana jest jako droga gruntowa łącząca się z drogą powiatową nr ....... Jest to droga stanowiąca dojazd m.in. do posesji Państwa P. a następnie łącząca się z drogą gminną, jest ona drogą gruntową, biegnącą wzdłuż działki nr ....... stanowiącej własność A.W. Droga posiada dwie wyraźne koleiny porośnięte trawą pośrodku oraz rowek biegnący wzdłuż drogi od strony działki nr ....... Szerokość drogi pomierzona w granicach jej użytku wynosi odpowiednio: na wysokościach narożnika północno-zachodniego dz. nr ....../10-2,30 m , na wysokości narożnika południowo-zachodniego dz. nr ...../10 -3,70 m pośrodku długości działki 2,20 m , droga ta nie posiada okrawężnikowania. Zgodnie z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz wydawanie decyzji w sprawach określonych ustawą. W ocenie organu żadne roboty budowlane, które stanowiłyby sprawę administracyjną nie zostały wykonane. Wnioskodawczyni podawała różne kwalifikacje wykonanych robót w rzeczywistości nie stwierdzono wybudowania obiektu budowlanego jak też wykonania robót budowlanych, które podlegałyby ocenie organu. Dokładana analiza U żądań strony wskazuje, że strona domaga się ochrony naruszonych interesów cywilnoprawnych. Wnioskodawczyni wielokrotnie używała sformułowania "naruszono własność A.W. i naruszono przepisy Kodeksu cywilnego". Wysypanie żużla na istniejących koleinach porosłej trawą drogi gruntowej czy też pogłębienie rowu skutkujące zmniejszeniem powierzchni sąsiedniej działki nie stanowi robót budowlanych i co za tym idzie nie może być rozstrzygane przez organ administracyjny jako, że wykorzystywanie postępowania administracyjnego w celu dochodzenia interesów cywilnoprawnych jest niedopuszczalne. Sytuacje takie reguluje art. 174 Kodeksu cywilnego. Nie można wydać decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo też decyzji odmownej, jeśli nie zostały wykonane żadne roboty budowlane. W takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Rozstrzyganie bowiem o obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego terenu działki czy też zasypania rowu bądź też o odmowie, oznaczałoby rozstrzygnięcie w zakresie materii zastrzeżonej dla sądów powszechnych. Sprawa naruszenia prawa własności jest sprawą cywilną i jej rozstrzygnięcie należy do sądów powszechnych. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu nie ma tutaj sprawy administracyjnej lecz jest żądanie dochodzenia kwestii naruszenia własności nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Odwołanie od decyzji organu l instancji wniosła A.W. -działająca przez pełnomocnika -matkę M.W. , wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zarzucając: 1. nieterminowość w załatwieniu sprawy i bezczynność wobec samowoli budowlanej (budowa drogi), 2. naruszenie interesu A.W. i nie rozpatrzenie sprawy wg przepisów Prawa budowlanego poprzez nie ustosunkowanie się do samowoli budowlanej zagrażającej życiu i mieniu i nie doprowadzenie do ukarania winnych, 3. naruszenie przepisów prawa art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne określenie zakresu wykonywanych robót nie poparte opinią biegłych oraz niezgodne z dokumentacją zebraną przez sąd i prokuraturę. W uzasadnieniu odwołania podniosła, iż niewydanie decyzji w ustawowym terminie naraziło A.W. na straty, które zamierza dochodzić przed sądami powszechnymi dlatego na podstawie art. 38 kodeksu postępowania administracyjnego wnosi o ujawnienie winnych. Samowola budowlana (budowa drogi) dokonana przez R.P. bez zezwolenia projektu i niezgodnie ze sztuką budowlaną doprowadziła do zagrożenia dla ludzi i mienia. Powyższa inwestycja prowadzona jest na terenach prywatnych, nie jest to droga publiczna i nie jest to droga konieczna w myśl przepisów kodeksu cywilnego. Budowa drogi polegała na obcięciu skarpy w pionie a następnie podcięcie ją rowem odpływowym i sztuczne skierowanie wód gruntowych na teren A.W. , które podmywają tę skarpę powodując osuwisko co mogło wpłynąć na stosunki wodne. Dodatkowo podniosła, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił w jaki sposób została ona utwardzona (budowana droga) i z jakiego materiału a przede wszystkim, czy nie są to materiały toksyczne, czy roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną (nie powołano biegłego na koszt wykonawcy), na jakiej podstawie na działce nr ....odbywa się ruch kołowy i czy gwarantuje on bezpieczeństwo ludzi. Organ II instancji ............Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia (....) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity 2000r. Dz. U Nr 98, póz. 1071 z póź. zm) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003r. Dz. U Nr 207, póz. 2016 z póź. zm) -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż państwo P. podjęli prace polegające na wysypaniu żużla na pasy jezdne istniejącego traktu, bez dodatkowego utwardzenia powierzchni działki nr ...... oraz udrożnił rów odprowadzający wody do tej działki. Organ l instancji zakwalifikował wykonane prace jako bieżącą konserwację przedmiotowej drogi wewnętrznej, bowiem nie doszło ani do powstania nowego obiektu budowlanego ani do odtworzenia stanu pierwotnego istniejącego dojazdu. Wykonywane okresowo prace polegające na wysypaniu drogi wewnętrznej żużlem wielkopiecowym i pogłębieniu przebiegającego obok rowu można uznać jedynie za bieżącą konserwację a nie budowę drogi ani jej remont w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Cel ten nie może być zawsze osiągnięty z przyczyn różnego charakteru, wynikiem czego jest umorzenie postępowania. Skargę do Sądu wniosła M.W. działająca jako pełnomocnik A.W. wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji w całości, zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata lub radcy prawnego z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, zarzucając decyzji naruszenie prawa a to: - przepisów prawa budowlanego poprzez niewłaściwą interpretację i uznanie, że działania R.P. nie stanowiło robót budowlanych, gdy tymczasem wg skarżącej - dokonał on przebudowy obiektu budowlanego, -niezastosowanie przepisów prawa budowlanego nakładających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i przedłożenia projektu budowlanego (budowa drogi), -niezastosowanie przepisów nakazujących doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w sytuacji gdy dokonana przebudowa drogi powoduje zagrożenie dla mienia A.W. , -nieterminowe załatwienie sprawy i bezczynność wobec samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że w roku 2000r. R.P. bez zezwolenia Urzędu Gminy i A.W. , obciął skarpę w pionie, usunął rosnące drzewa a następnie podkopał rowem, który znajduje się już na posesji A.W. tym samym poszerzył bezprawnie działkę nr ........ robiąc sobie dogodny dojazd po terenie A.W. Naruszył tym własność i interes A.W. Utwardzenie działki nr ...... zwanej bezprawnie drogą nastąpiło na długości 200m przy czym wzdłuż posesji A.W. na szerokość 2,30 a następnie wzdłuż jego posesji tylko w koleinach. Ponadto rów został wykopany tylko wzdłuż posesji A.W. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. błędnie zakwalifikował powyższe prace gdyż jest to przebudowa obiektu budowlanego ze ścieżki polnej na utwardzoną drogę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. błędnie ustalił stan faktyczny nie wykonał odkrywek ani nie powołał biegłego sądowego w celu zbadania ile została nadsypana działka nr ..... z której R.P. buduje drogę jako samowolę budowlaną zmieniając konfiguracje terenu, czy roboty są zgodne ze sztuką budowlaną. Błędna kwalifikacja wykonanych robót budowlanych doprowadziła do stanu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił się od obowiązku nałożonego przepisami prawa. Nie zarządził od inwestora przedstawienia projektu ani nie wydał nakazu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc w uzasadnieniu argumenty przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa , iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, póz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30.08.2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zm), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią- bez wątpienia- sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia ( ......) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił wniosek skarżącej A.W. o zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, konkretyzację praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania zamyka drogę w konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób". Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty w rozumieniu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, organ przeprowadził postępowanie dowodowe (dowód z oględzin karta ........ oraz zebrał dokumentację fotograficzną). Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie dało podstaw do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie zostały wykonane jakiekolwiek roboty budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Wykazały to zebrane dowody tj. protokół oględzin oraz wykonana dokumentacja fotograficzna, które są wiarygodne i nie budzą wątpliwości. Niewykonanie robót budowlanych na przedmiotowej drodze gruntowej skutkować mogło jedynie stwierdzeniem, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie miała miejsce samowola budowlana w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego zatem organy administracji l i II instancji nie miały podstaw do wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej A.W. i na podstawie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego umorzono postępowanie w sprawie. Zaskarżone akty zostały wydane w sposób prawidłowy, w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, które wykluczyło zaistnienie samowoli budowlanej w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości a strony postępowania administracyjnego miały zgodnie z art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Dodatkowo należy podkreślić, że wszelkie kwestie związane z naruszeniem prawa własności i wynikającą z tego potrzebą jego ochrony rozstrzygają sądy powszechne w ramach postępowania cywilnego nie zaś organy administracji i sądy administracyjne. Skarga podlega oddaleniu, jeżeli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego jak i materialnego. Mając powyższe na względzie, należy uznać, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś podnoszone w skardze okoliczności nie mogły doprowadzić do jej wzruszenia. Z tych względów w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z póź. zm) orzeczono jak w sentencji.