II SA/Kr 586/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi "A" Sklepy [...] Spółki z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej "A" Sklepy [...] Spółki z o.o. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z pismem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [....] .12.2006r. znak [....] przekazanym przez WINB w K. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu handlowego "[....]" zlokalizowanego w N. przy ulicy [....] - pod kątem przystosowania obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. decyzją nr [....] z dnia 5 marca 2007 roku na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) w sprawie stanu technicznego obiektu handlowego "[....] " zlokalizowanego w N. przy ulicy [....] - przystosowania obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych, nakazał zarządcy budynku [....] . z o.o sp. k.: - usunąć nieprawidłowości stwierdzone w obiekcie poprzez dostosowanie wejścia na salę sprzedaży do potrzeb osób niepełnosprawnych co wynika z warunków technicznych dla wejść określonych w § 62 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. ( Dz. U. 2002 Nr 75 poz. 690 z póź. zm.). W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przeprowadzona w dniu 02.02 2007r. kontrola wykazała nieprawidłowości dotyczące wejścia na salę sprzedaży - brak dodatkowych drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych, zlokalizowanych przy bramkach obrotowych. [....] Sklepy [....] Sp. z o.o. sp. k. wniosła pismem z dnia [....] marca 2007r. do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N., odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. z dnia [....] marca 2007r. znak: PINB [....] , domagając się uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Dnia [....] lutego 2009r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania [....] Sklepy [....] Sp. z o.o. sp. k. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Według organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i ustalił stan faktyczny. Organ I instancji trafnie stwierdził, iż urządzenie obrotowe zamontowane przy wejściu na salę sprzedaży jest traktowane jako drzwi wejściowe i brak jest dodatkowych drzwi, które przystosowane byłby dla osób niepełnosprawnych. Tym samym narusza to stosowne postanowienie rozporządzenia, które określa warunki techniczne jakie powinien spełniać obiekt budowlany. Zgodnie z § 62 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury wejście na sale sprzedaży powinno mieć co najmniej 0,9 m szerokości, a szerokość bramki obrotowej w przedmiotowym obiekcie wynosi 0, 57 m. Usytuowanie takiej bramki, która ma umożliwić wejście na salę sprzedaży w takim kształcie utrudnia zatem poruszanie się osób niepełnosprawnych. Paragraf 61 ust.1 cyt. rozporządzenia stanowi, że położenie drzwi wejściowych do budynku oraz kształt i wymiary pomieszczeń wejściowych powinny umożliwiać dogodne warunki ruchu, w tym również osobom niepełnosprawnym. Przepis art.5 ust.1 pkt 4 prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. W konsekwencji zgodnie z art.66 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organy administracyjne były zobowiązane do nakazania w drodze decyzji usunięcia nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Na decyzję [....] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 lutego 2009r., nr [....] , utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 5 marca 2007r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem [....] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wiosła [....] Sklepy [....] Sp. z o.o. sp.k. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut naruszenia art.5 prawa budowlanego, który formułuje zasadę ogólną. "Nadanie przepisowi rangi zasady ogólnej (generalnej) oznacza, iż jego postanowienia wymagają uwzględnienia przy interpretowaniu innych postanowień ustawy oraz przepisów wykonawczych. Wymaga jednak podkreślenia, że ustalenia zawarte w omawianym przepisie są wprawdzie wiążące i muszą być uwzględniane przy interpretacji dalszych przepisów ustawy i rozporządzeń, niemniej, z uwagi na swój ogólny charakter, nie powinny stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych." Zdaniem strony skarżącej również § 62 ust.2 cyt. wyżej rozporządzenia nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż urządzenie obrotowe zamontowane przy kasie, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w żaden sposób nie przypomina "drzwi obrotowych lub wahadłowych", a także nie jest usytuowane przy wejściu do budynku. Podkreślono także, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli itd., a więc na tym etapie postępowania powinny być one uwzględniane. Zatem cytowane przez organy administracyjne przepisy zostały zastosowane w sposób całkowicie błędny i nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji naruszone zostały art.7, art.8 i art.77 k.p.a. Zarzucono, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły czy i ewentualnie jakie rozwiązania dotyczące wejścia na teren hali sklepu przewidywał zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt techniczny oraz kiedy i na podstawie jakich ustaleń dotyczących powyższej kwestii udzielono skarżącej pozwolenia na użytkowanie. "Dopiero takie ustalenia pozwoliłyby ocenić zasadność ingerencji w trybie art.66 ust.1 prawa budowlanego. Przepis ten nie może bowiem niweczyć pozostających w obrocie prawnym decyzji administracyjnych poprzez usuwanie ewentualnych ich nieprawidłowości. (...) W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, według którego artykuły 61 i 66 prawa budowlanego generalnie odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołaną przez organy obu instancji stanowi przepis art. 66 ustawy prawo budowlane. Otóż powołany art. 66 wskazuje, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten nie daje jednak podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w innej decyzji o podobnym charakterze. Kwestionowanie w takiej sytuacji zgodności obiektu budowlanego z wymogami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych oznaczałoby, bowiem naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Przepis ów, jako że umieszczony został w rozdziale ustawy Prawo budowlane "Utrzymanie obiektów budowlanych", służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji), będzie zatem z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania (Z.Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, ODDK, Gdańsk 2004, s. 169-170). "Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy będzie, zatem z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Wprawdzie do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości niezbędne jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu , lecz oznacza to także konieczność wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym tego w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego a więc czy wynika on z samowoli budowlanej, czy też został zaaprobowany w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę czy też nastąpiło to w wyniku odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę bądź powstał w innych okolicznościach. Dopiero od takich niewadliwych ustaleń zależy prawidłowość zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego w tym i wskazanego wyżej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane." - wyrok NSA z dnia 22.01.2009r. , sygn. akt II OSK 104/08 W ocenie Sądu w toku przedmiotowego postępowania dopuszczono się naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy na istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ pierwszej instancji, które jednak nie zostały uzupełnione w toku postępowania przed organem odwoławczym. Zarówno organ I jak i II instancji nie dokonały analizy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę, jak również decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Zbadanie tych rozstrzygnięć pozwoliłoby organom na ustalenie, czy przedmiotowa czteroskrzydłowa barierka obrotowa została zamontowana zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, czy istniała w chwili udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W tym kontekście brak wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, zaniechanie ustalenia, czy sporne urządzenie było zamontowane w chwili udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest istotnym naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. nakazującej organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Dopiero te ustalenia pozwoliłyby organom nadzoru ocenić zasadność ingerencji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, który w swej treści odpowiada przepisowi art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, stanowiącego podstawę wydania decyzji przez organ I instancji. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd wyznaczony jest przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest, zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2006 r., s. 249). Sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7.02.2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129). W niniejszej sprawie przeprowadzenie dowodów uzupełniających, celem wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności wykraczałoby poza dopuszczony wspomnianym przepisem zakres. Nadto podkreślenia wymaga, że dopuszczenie uzupełniającego dowodu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że istotą przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień decyzji organu II instancji) jest wprowadzenia gwarancji prawnych, które zapewnią osobom niepełnosprawnym, a zwłaszcza poruszającym się na wózkach inwalidzkich, swobodny dostęp do budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. Tak postawiony przez ustawodawcę cel ma być osiągnięty przez takie projektowanie i budowanie tego typu obiektów, aby wolne były one od barier architektonicznych utrudniających lub uniemożliwiających osobom niepełnosprawnym korzystanie z tego rodzaju obiektów. Ta zasada prawa budowlanego uszczegółowiana jest przez przepisy § 16 i § 62 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te regulują kwestie dojść, dojazdów oraz wejść do budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych. Jest to jednak zasada ogólna, która sama w sobie nie może stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji administracyjnej. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że obrotowa bramka jest tylko urządzeniem zamontowanym wewnątrz pawilonu handlowego. Nie jest to jednak urządzenie budowlane, które umożliwia korzystanie z obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. W konsekwencji bramka obrotowa - jest urządzeniem sklepowym, częścią wyposażenia sklepu (jak np. kasy) i jej zamontowanie, usytuowanie, użytkowanie itp. nie podlega regulacjom prawa budowlanego (o ile, jak wskazano wyżej, nie zostało objęte decyzją o pozwoleniu na budowę lub decyzji o użytkowaniu obiektu). Podsumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 7, 77 § 1, 75 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania tak co do wykładni przepisów prawa jak i konieczności poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.