II SA/Kr 586/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Janusz Bociąga Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Operatora [...] S.A. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w K. na rzecz strony skarżącej Operatora [...] S.A. kwotę [...]zł (słownie: dwa tysiące sto pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Informacją roczną z dnia 7 lutego 2018 roku znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w K. [...] ustalił Spółce Operator [...] S.A. w W. - na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 15 listopada 2017 roku, znak: [...] - za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 7 604,17 PLN za pobór wód powierzchniowych z rzeki W. w km 760+300 do celów przeprowadzenia prób hydraulicznych. Od powyższej informacji rocznej reklamację wniosła spółka [...] S.A. w W. podnosząc, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym i operatem wodnoprawnym pobór został określony na ok. 7 dni roboczych. Decyzją z dnia 1 marca 2018 r., znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w K. [...] określił Spółce [...] S.A. w W. - na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 15 listopada 2017 roku, znak: [...] - za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 7 604,00 PLN za pobór wód powierzchniowych z rzeki W. w km 760+300 do celów przeprowadzenia prób hydraulicznych. Jednocześnie organ orzekł, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w określonych terminach, na rachunek Państwowego Gospodarstwa [...] W uzasadnieniu tej decyzji przywołano treść art. 271 ust. 3 oraz art. 552 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przypomniano również, że w § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód powierzchniowych przewidziano kwotę 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Powołane w sentencji decyzji pozwolenie wodnoprawne nie wprowadza żadnych ograniczeń w ilości dni, w których następuje pobór wody. Określono w nim pobór godzinowy, dobowy oraz roczny. Wobec tego, opłata powinna być naliczona za 365 dni. Podkreślono, iż ustalenia operatu wodnoprawnego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne odwołuje się do ilości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym. Korzystanie z wód odbywa się, bowiem na podstawie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata roczna została ustalona na kwotę 7 604 złotych (przy zaokrągleniu do pełnego złotego). Opłatę stałą obliczono, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 300 m3/h i wynoszącemu po przeliczeniu 0,083333 m3/s. Dodatkowo zwrócono uwagę, iż fakt niepobierania wody nie ma znaczenia dla naliczenia opłaty stałej, gdyż istotą tej opłaty jest potencjalna możliwość poboru. Świadczy o tym sformułowanie art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne "może być pobrana na podstawie pozwolenia", a nie "została pobrana". Warunkiem naliczenia opłaty stałej jest obowiązywanie pozwolenia wodnoprawnego. Inaczej wygląda sytuacja z opłatą zmienną, która jest uzależniona od wielkości poboru. Natomiast opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych. Warto przy tym dodać, iż zgodnie z art. 562 ustawy Prawo wodne: "Organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych oraz pozwoleń zintegrowanych, w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r., na wniosek zainteresowanych zakładów mogą dokonać zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady." Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] S.A. w W., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1257 z późn. zm.), (dalej: k.p.a.) oraz przepisu art. 273 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1566 z późn. zm.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie podjęcie starań w celu wyjaśnienia czy, a jeżeli tak to jaki został określony w pozwoleniu wodnoprawnym (oraz operacie wodnoprawnym będący integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego) wydanym przez Marszałka Województwa [...] z dnia 15 listopada 2017 r., znak: [...] - czas pracy ujęcia (pobór wody) z rzeki W., co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia przez organ tego czasu na poziomie 365 dni zamiast 7 dni (jak w operacie wodnoprawnym) a w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie przepisu art. 7, art. 8, oraz art. 80 k.p.a., oraz przepisu art. 273 ust. 5 i ust. 6 prawa wodnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez dowolną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się zwłaszcza w pominięciu zawartego w operacie wodnoprawnym będącym integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego, czasu pracy ujęcia (poboru wody) z rzeki W. na poziomie 7 dni, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia tego czasu na poziomie 365 dni i wydania zaskarżonej decyzji uniemożliwiającej realizację zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej; 3) naruszenie art. 8 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez brak pogłębienia zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej, a to poprzez wydawanie odmiennych orzeczeń (informacji, oraz decyzji) w zakresie wysokości kwoty ustalonej w informacji a wysokości kwoty określonej w decyzji, przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych; 4) naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na pominięcie podstawy prawnej do dokonania zaokrąglenia przy określaniu opłaty stałej, co doprowadziło do różnicy w wysokości opłaty ustalonej w informacji organu oraz w wysokości tej samej opłaty określonej w zaskarżonej decyzji oraz uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie, dlaczego i na jakiej podstawie dokonano tego zaokrąglenia; 5) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. art. 271 ust. 1 oraz art. 273 ust. 6 prawa wodnego a to poprzez nieuznanie reklamacji skarżącego na Informację wydaną bez podstawy prawnej, albowiem podana w Informacji podstawa prawna (art. 271 ust. 1 prawa wodnego) jest dalece ogólnikowa i nieprecyzyjna, uniemożliwiająca jej interpretację i późniejszą kontrolę. Zaskarżonej decyzji zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 271 ust. 3 prawa wodnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to poprzez błędną jego wykładnię, polegająca, na przyjęciu, iż liczba dni o których mowa w tym przepisie musi wynikać wprost z pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy jednoznaczna jego treść oparta na wynikach wykładni gramatycznej na to nie wskazuje, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia zawartego w pozwoleniu wodnoprawnym (oraz operacie wodnoprawnym będącym integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego) wydanym przez Marszałka Województwa [...] z dnia 15 listopada 2017 r., Znak: [...] wydanym na potrzeby realizacji inwestycji "Gazociąg wysokiego ciśnienia DNI00 MOP 8,4 MPa od tłoczni Pogórska Wola do węzła Tworzeń w ramach budowy gazociągu Hermanowice - Stachocina - Pogórska Wola - Tworzeń - Twaróg - O. wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województw podkarpackiego, świętokrzyskiego, małopolskiego, śląskiego, opolskiego i wielkopolskiego - czasu pracy ujęcia (pobór wody) z rzeki W. 7 dni (jak w Operacie Wodnoprawnym), oraz bezpodstawnego przyjęcia przez organ tego czasu na poziomie 365 dni, a w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całosci podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i podlega uchyleniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zaskarżoną decyzją organ administracji określił skarżącej spółce opłatę stałą w wysokości 7 604 PLN za pobór wód powierzchniowych za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., płatną w czterech kwartalnych ratach. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, poz. 2502). Pierwszy z powołanych przepisów ma charakter proceduralny i przewiduje, że w razie nieuwzględnienia reklamacji od informacji rocznej o wysokości opłaty stałej wydaje się rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty za usługi wodne. Sposób wyliczenia opłaty stałej reguluje natomiast art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Jednostkowa stawka opłaty została z kolei określona w § 15 pkt 2 powołanego rozporządzenia: "Do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: (...) 2) za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód". "Czas wyrażony w dniach" należy rozumieć, jako ilość dni w roku czyli przyjąć ten wskaźnik na poziomie 365. Zgodnie, bowiem z art. 271 ust. 1 wysokość opłaty stałej m. in. za pobór wód "ustalają Wody Polskie (...) w formie informacji rocznej". Oznacza to, że opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego. Wbrew zarzutom skargi nie ma tutaj znaczenia treść operatu wodnoprawnego. Przede wszystkim nie ma racji skarżący twierdząc, że operat wodnoprawny jest integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa w dniu 15 listopada 2017 r., na podstawie którego pkt IV ustalono opłatę. W szczególności operat wodnoprawny nie stanowi załącznika do tej decyzji. W treści omawianego pozwolenia wskazano wprawdzie, że wnioskodawca do wniosku o wydanie decyzji dołączył operat wodnoprawny, powołano się również na wynikające z operatu stwierdzenie, że "planowana inwestycja nie będzie niekorzystnie oddziaływać na wody powierzchniowe i podziemne (...)", niemniej jednak treść operatu należy traktować jako jeden z dowodów zmierzających do ustalenia stanu faktycznego przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, nie zaś jako integralną część tego pozwolenia, precyzującą czy nawet modyfikującą treść samej decyzji. W żadnym zaś miejscu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym – ani w jej sentencji, ani w uzasadnieniu – nie zawarto stwierdzenia, iż pobór wód na cele prób hydraulicznych występuje tylko 7 dni w roku. Zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego przyjęcia omawianego wskaźnika na poziomie 365 zamiast na poziomie 7 nie mogą odnieść skutku. Przechodząc do trzeciego parametru determinującego wysokość opłaty należy przypomnieć, że w powołanym wyżej art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne mowa jest o "maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". Kluczowa jest treść pozwolenia wodnoprawnego i określone tam limity roczne, na podstawie których wylicza się ilość wody w m3/s. Nie jest istotne faktyczne zużycie, lecz maksymalna ilość wody, która zgodnie z pozwoleniem może być pobrana. W pozwoleniu wodnoprawnym tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z 15 listopada 2017 r., znak [...] w pkt IV (którego to zakresu dotyczy zaskarżona obecnie decyzja) udzielono zezwolenia na szczególne korzystanie z wód polegające na poborze wód powierzchniowych rzeki W. w km 760+300 do celów przeprowadzenia prób hydraulicznych i wykonania przewiertów na trasie projektowanego gazociągu, w ilości Qmax.h = 300 m3/h Qśr.d = 4 800 m3/d Qmax.rok = 30 000 m3/rok. Określono maksymalny limit godzinowy, średni limit dzienny oraz maksymalny roczny. Dla prawidłowego ustalenia wysokości tego parametru należy ustalić w metrach sześciennych na sekundę maksymalną ilość wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie jest wprost powiedziane, czy chodzi tutaj o maksymalną wartość roczną, czy też maksymalną wartość godzinową. Konieczne jest, zatem dokonanie wykładni tego przepisu, czego organ administracji nie uczynił ani w informacji rocznej, ani w zaskarżonej do WSA decyzji. Maksymalna roczna wartość poboru wody wynika wprost z pozwolenia wodnoprawnego i wynosi 30 000 m3. Gdyby jednak – jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji – obliczyć tę wielkość (maksymalny roczny pobór wody) poprzez przemnożenie maksymalnego poboru godzinowego (300 m3) przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzymamy wynik 2 628 000 m3. Taka ilość wody nie może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem wartość ta ponad osiemdziesięciokrotnie przekracza wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego limit roczny. Dyrektor [...], nie wyjaśniając podstaw dla takiego ustalenia, przyjął niewłaściwy wskaźnik godzinowy, jako podstawę obliczenia omawianego parametru. W ten sposób naruszył nie tylko art. 7 i 107 § 3 k.p.a., które wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, ale także przepis prawa materialnego - art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w bardzo znaczny sposób zawyżając należną opłatę za usługi wodne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić powyższą wykładnię art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne i obliczyć wartość omawianego parametru przyjmując, jako podstawę wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego maksymalną wartość roczną, a nie godzinową. Pomimo, że część podniesionych w skardze szczegółowych zarzutów okazała się nieuzasadniona, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie z urzędu, Sąd uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).