II SA/Kr 587/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody z dnia 18 stycznia 2001 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. R. kwotę 260 / dwieście sześćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...] Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka hipoteczna nr 1 o powierzchni 1333 m-. Jak stwierdził Prezydent w uzasadnieniu tej decyzji, obecnie nieruchomość objęta roszczeniem o zwrot stanowi w ewidencji gruntów Miasta część działek nr nr 2, 3, 4 (obr. [...]), które są własnością Gminy. Działki nr 3 i nr 4 znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w K. W umowie notarialnej cel nabycia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa określono jako budowa osiedla mieszkaniowego "A" w K., zgodnie z decyzją. Prezydenta Miasta z dnia [...] września 1979 r., znak: [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu. Rysunek planu realizacyjnego, w oparciu o który budowano osiedle wskazuje, że zachodnią część miały stanowić tereny zielone, wschodnią część parking. Przez środek nieruchomości miała natomiast przebiegać droga wewnątrzosiedlowa. Prezydent podniósł, że oględziny przeprowadzone w dniu [...] lutego 2000 r. wykazały, że nieruchomość położona jest pomiędzy ul. [...] i J. K., rozdzielona ulicą Z. Zachodnia część nieruchomości stanowi ogólnodostępny teren zielony, porośnięty trawą. Środkową część nieruchomości stanowi ulica Z. wraz z biegnącym wzdłuż niej chodnikiem. Przeważającą część wschodniej części nieruchomości, położonej między ul. Z. i J. K., stanowi zorganizowany i funkcjonujący parking samochodowy z utwardzoną nawierzchnią, oświetleniem i ogrodzeniem z siatki na słupkach metalowych. Wg informacji Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w K. (pismo z dnia 24 maja 2000r.), jak podkreślił w uzasadnieniu decyzji Prezydent, parking wybudowany był zgodnie z planem realizacyjnym budowy osiedla poprzez utwardzenie terenu i urządzenie stanowisk na samochody. Obecnie teren parkingu objęty jest umową dzierżawy zawartą między Spółdzielnią Mieszkaniową a osobą fizyczną. Jak wynika z opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta, wyrażonej w piśmie z dnia 21 stycznia 2000 r., znak: [...], pisze dalej Prezydent, przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę wielorodzinną z usługami podstawowymi i zielenią oraz pod komunikację. Zdaniem Prezydenta ustalony stan faktyczny wskazuje na zrealizowanie się celu zgodnie z tym na jaki została wywłaszczona nieruchomość. Nie można uznać, argumentuje Prezydent, że stała się ona zbędna na cel w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. Niezależnie od tego, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzją Urzędu Miejskiego z dnia [...] września 1986 r., znak: [...] oddano w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej przedmiotową nieruchomość. Wpis tego prawa nie został jednak ujawniony w księdze wieczystej. Po uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości, w tym jej komunalizacji, roszczenie Spółdzielni Mieszkaniowej zostało potwierdzone zawarciem z jej następcą prawnym - Spółdzielnią Mieszkaniową "A" w K. umowy notarialnej Rep. A nr [...] z dnia 7 września 1999 r. Użytkownik wieczysty został ujawniony w księdze wieczystej KW nr [...]-K. Zdaniem Prezydenta fakt oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste potwierdza, że aktualnie Skarb Państwa ani Gmina nie władają nieruchomością. Prezydent wywiódł zatem, że wymogi art. 229 co do daty nie zostały spełnione więc postępowanie nie zostało umorzone. Orzekł więc o odmowie zwrotu J. R. przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...] o odmowie zwrotu nieruchomości odwołała się J. R. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Według odwołującej się Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w K. celowo przedłużała postępowanie o zwrot, by dokonać, jej zdaniem, nieprawnego przejęcia tej nieruchomości w wieczyste użytkowanie. J. R. podniosła, że nieruchomość nie została do dnia dzisiejszego zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji - Wojewoda - decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., znak: [...] utrzymał w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach tak podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że z postępowania dowodowego wynika, ze środkowy pas wnioskowanej do zwrotu nieruchomości - działka nr 2 został zagospodarowany zgodnie z planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego "A" i stanowi ulicę [...] niezbędną do funkcjonowania powstałego osiedla.. Ta cześć wywłaszczonej nieruchomości wykorzystana została zgodnie celem wywłaszczenia. Poza sporem jest, zdaniem Wojewody, że działki nr nr 3 i 4 są w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w K., a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W związku z tym nie ma znaczenia, według wojewody, fakt niezagospodarowania i zbędności nieruchomości na cel określony przy wywłaszczeniu, bowiem na dzień orzekania pozostaje ona w wieczystym użytkowaniu, a umowa wieczystego użytkowania nie podlega ocenie organów administracji orzekających w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lecz przed sądem powszechnym. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 136 ust. 3 oraz art. 200 ust. 1 i 4 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania, a w szczególności, do zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozwiązania prawa użytkowania wieczystego do zwracanej nieruchomości, istniejącego po stronie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w K. Podniósł, że jest poza sporem, iż zawarcie umowy przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w K. z Gminą o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek miało tylko i wyłącznie na celu udaremnienie wnioskodawczyni działań zmierzających do realizacji jej prawa, żądania ich zwrotu. Przyznał to w swojej decyzji Wojewoda, argumentuje pełnomocnik skarżącej, że część działek, a to działki nr nr 3 i 4 nie mogą być zwracane tylko i wyłącznie dla tego, że Spółdzielnia ujawniła wobec nich prawa wieczystego użytkowania. Jego zdaniem Wojewoda nie zauważył zupełnie, że w uchwale z dnia 27 stycznia 2000 r. III ZP 14/99 Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów uznał, iż prawa określone w art. 2 ust. 1 i art. 3 u.g.n. nie mogą być zrealizowane, jeżeli owe grunty stały się zbędne na cel, dla którego nastąpiło wywłaszczenie, a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości. Mając na względzie pkt 8 uzasadnienia cytowanej przez niego uchwały Sądu Najwyższego, twierdzi pełnomocnik skarżącej, Wojewoda winien był, w sytuacji jak się wytworzyła w niniejszej sprawie, zawiesić postępowanie, by umożliwić skarżącej unicestwienie tego aktu. Wydanie zaś przez Wojewodę decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji zamknęło drogę skarżącej do jakichkolwiek działań mających na celu unicestwienie oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie oraz umowy z dnia 7 września 1999 r. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej złożył skargę w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004 r. Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu w oparcie o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.o.p.s.a.), albowiem stanowi on, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów wyżej cytowanej ustawy. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 p.o.p.s.a. Istota kontroli polega na ocenie zasadności zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), a także regulacje obowiązujące w dniu wydania decyzji, której prawidłowość była weryfikowana w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę u.g.n. Przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 p.o.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. daje poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.. Przepis art. 137 u.g.n. określa okoliczności stanowiące o zbędności nieruchomości, jako przesłanki zwrotu wywłaszczanej nieruchomości. Uprawnienie poprzedniego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości jest wyłączone mimo istnienia przesłanki z art. 137 u.g.n. w przypadku zaistnienia przesłanki negatywnej przewidzianej art. 229 u.g.n. Przepis ten ustanawia wyjątek od zasady określonej w przytoczonym wyżej przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n., stanowiąc, iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Stosownie więc do treści art. 229 u.g.n. muszą zachodzić kumulatywnie wszystkie warunki przewidziane tym przepisem, stanowiące dopiero łącznie przesłankę negatywną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w postaci ujawnionego do niej prawa osoby trzeciej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzą wątpliwości ustalenia, dokonane przez organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, że nie może mieć zastosowania art. 229 u.g.n. z uwagi na dokonanie wpisu prawa wieczystego użytkowania po wejściu w życie u.g.n., czyli po 1 stycznia 1998 r. Wojewoda działając jako organ odwoławczy zobowiązany był jednak nie tylko do dokonania kontroli instancyjnej ale przede wszystkim do ponownego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kierując się przy tym tymi samymi przesłankami faktycznymi i prawnymi, co organ I instancji. Jeżeli uzasadnienie decyzji administracyjnej ma stanowić jej uzewnętrznioną motywację, to po pierwsze, Wojewoda w żaden sposób, zdaniem Sądu, nie odniósł się do prawidłowości działania organu niższego stopnia. Nic nie wiadomo, czy organ ten był właściwy w sprawie, a jeżeli tak, to czy zebrał on i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i co o tym świadczy. Ponadto, czy dopuścił się innych uchybień proceduralnych, czy też nie. Po drugie, Wojewoda w sposób minimalistyczny odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu poprzez stwierdzenie, że: "nie ma znaczenia fakt niezagospodarowania i zbędności nieruchomości na cel określony przy wywłaszczeniu, bowiem na dzień orzekania pozostaje ona w wieczystym użytkowaniu, a umowa użytkowania wieczystego nie podlega ocenie organów administracji orzekających w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lecz w postępowaniu przed sadem powszechnym". Nie powiązał jednak tego z treścią odpowiednich przepisów u.g.n. Innymi słowy nie dokonał tak naprawdę przekładu ustalonych faktów w języku norm prawnych wyrażonych w przepisach mających zastosowanie. Przede wszystkim jednak nie dokonał takiej analizy stanu sprawy, która by go doprowadziła do tej samej konkluzji, co organ I instancji. Jeżeliby nawet przyjąć, że te wszystkie motywy rozstrzygnięcia, które zawarł w swoim uzasadnieniu Wojewoda mają właśnie o tym świadczyć, to z pewnością zabrakło w nich dalszego elementu - ustosunkowania się do motywów podjętego rozstrzygnięcia instancji niższej. Organ I instancji wywiódł bowiem, że nie można uznać, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. Wojewoda nie dokonał oceny prawidłowości tego "dopasowania" sfery faktów do sfery prawa. Nieznane są okoliczności, które, zdaniem wojewody, świadczyłyby o tym, że realizacja przez inwestora infrastruktury związanej z przedmiotową inwestycją podstawową - osiedla - może być uznana za realizację tego celu i oznaczać, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd nie podzielił poglądu Wojewody wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że fakt istnienia na części przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego stanowi bezwzględną przeszkodę w zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Sadu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Warszawa 2004, s. 230-231), że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot, nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej nieruchomość taka nie może być zwrócona. Pogląd taki został sformułowany dwukrotnie przez Sąd Najwyższy w okresie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w uchwałach siedmiu sędziów z 23 września 1993 r., III AZP 13/93, niepubl. i z 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93, PUG 7-8/1994, s. 32 i n.). W uchwale z 23.09.1993 r. Sąd Najwyższy orzekł, że organ administracyjny może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, zaś w uchwale z 22 grudnia 1993 r., uznał, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Argumentacja Sądu Najwyższego jest podobna w obu uchwałach. Istniejący stan prawny nieruchomości nie oznacza jednak, że właściwy organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przesłanki przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., w szczególności, że jest ona zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać rozstrzygnięcie odmawiając zwrotu nieruchomości z tym uzasadnieniem, że nieruchomość ta nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powinien on zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu usunięcia przeszkody w drodze dostępnych środków prawnych lub też wezwać stronę do ich podjęcia. Wydanie decyzji z naruszeniem wyżej podnoszonych powinności oznacza nie tylko naruszenie powyższych przepisów ale także art. 7 k.p.a. jak i postanowień art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 u.g.n., a poprzednio - przed dniem 1 stycznia 1998 r. - zakazu z art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot..., s. 172-173 i 225-226, oraz powoływaną tam literaturę i orzecznictwo). Pogląd powyższy znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 1999 r. (OPS 15/98 ONSA 3/1999, poz.75), w której Sąd ten uznał, że złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, i w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 27 stycznia 2000 r. (III ZP 14/99, OSN AP 8/2000, poz. 294), w której Sąd ten uznał, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. o mianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a uprawniony podmiot złożył wniosek o zwrot nieruchomości (por. również T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot..., s. 239-245). Wojewoda nie zajmując zatem stanowiska w swojej decyzji, co do zaistnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., zwłaszcza w kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości, czy też jej części, dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci obrazy naczelnej zasady postępowania administracyjnego - dochodzenia do prawdy obiektywnej - wyrażonej w art. 7 k.p.a., która ma kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania. W takim stanie rzeczy nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tylko bowiem w przypadku, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszoinstancyjnego, organ odwoławczy może utrzymać w mocy decyzję tego ostatniego. Wszystkie te naruszenia zaś miały wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.o.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku. Art. 152 p.o.p.s.a. nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości jest zbędne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 p.o.p.s.a.