II SA/Kr 588/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2011 r. sprawy ze skargi S. K. i L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących S. K. i L. K. kwotę 474 /czterysta siedemdziesiąt cztery /złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezydent Miasta K. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2010 za niedotrzymanie terminu zakończenia zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste - działki nr ‘1’ o pow. 2189 m2 położonej obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K., obj. KW [...]. S. K. i L. K. - wspólnicy PPHU "[...]" s.c. S. K., L. K., współużytkownicy wieczyści wskazanej wyżej nieruchomości pismem z dnia 7 października 2010 r. wnieśli o zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia prowadzonego przed Sądem Okręgowym w K. pod sygnaturą I C [...] procesu o wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenie woli Gminy Miejskiej K. o przedłużeniu terminów rozpoczęcia i zakończenia budowy związanej z zagospodarowaniem przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 15 października 2010 roku (zn. [...]), Prezydent Miasta K. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 123 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania podkreślając, że w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ustalono, że rozpoczęcie zabudowy miało nastąpić w przeciągu dwóch lat od protokolarnego przekazania działki, które nastąpiło 22 września 1997 r., zaś jej zakończenie w terminie czterech lat od tej daty. Następnie dwukrotnie przesuwano termin zagospodarowania nieruchomości: początkowo termin rozpoczęcia budowy przesunięto do dnia 1 września 2001 r. , a termin jej zakończenia do 1 września 2003 r., a następnie zmieniono termin rozpoczęcia zabudowy do dnia 31 sierpnia 2003 r., a jej zakończenia do 1 września 2004 r. Późniejsze wielokrotne wnioski o zmianę terminu zagospodarowania nieruchomości nie były już uwzględniane. Organ I instancji zwrócił również uwagę na zapis zawarty w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, w którym gmina zobowiązała się przedłużenia terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy jeżeli ich niedotrzymanie zostało spowodowane okolicznościami niezależnymi od nabywcy gruntu, a w szczególności opóźnieniami procedur w postępowaniach administracyjnych dotyczących zabudowy. Organ I instancji uznał jednak, że taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca, a niedotrzymanie terminów zabudowy było skutkiem zaniedbań użytkowników wieczystych. Oceniając tak ustalony stan faktyczny Prezydent Miasta K. wskazał, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które mogłoby implikować konieczność zawieszenia postępowania. W ocenie organu nieuzasadnionym jest powiązanie rozpatrzenia sprawy dotyczącej ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu zakończenia zagospodarowania nieruchomości z uprzednim rozstrzygnięciem pozwu o wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenie woli strony pozwanej. Zdaniem organu byłoby to swoistego rodzaju "obejściem prawa" w zakresie ustalania dodatkowych opłat rocznych. Na powyższe postanowienie S. K. oraz L. K. wnieśli zażalenie, w którym zwrócili się o uchylenie i wydanie postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania, bądź jego ewentualne uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wnoszący zażalenie podnoszą, iż przedłużanie wyznaczonych terminów do zagospodarowania nieruchomości zależy wyłącznie od woli gminy i jej oceny postępowania użytkowników wieczystych. W rezultacie to strona umowy - Gmina Miejska K. ocenia, czy niedochowanie terminów przez drugą stronę umowy jest usprawiedliwione, a co za tym idzie ocena ta może nie być obiektywna, zważywszy na interes finansowy gminy w przyjęciu niekorzystnego dla użytkowników wieczystych stanowiska. Ta ocena nie podlega przy tym niczyjej kontroli, ponieważ rozstrzygnięcie to nie dotyczy władczych działań organu administracji publicznej, ale mieści się w granicach wykonywania cywilnoprawnych uprawnień strony. Rozstrzygnięcie bowiem w tej kwestii nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, która podlegałaby kontroli administracyjnej i sądowo-administracyjnej. Przy tak ukształtowanym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej użytkownik wieczysty swoich racji może dochodzić wyłącznie na drodze postępowania sądowego, przez wytoczenie powództwa o wydanie wyroku zastępującego oświadczenie gminy o przedłużeniu terminów zabudowy nieruchomości. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom organu l instancji, pomiędzy postępowaniem w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej a postępowaniem cywilnym mającym na celu wyegzekwowanie od Gminy K. wypełnienia ciążących na niej obowiązków w zakresie przedłużania terminów zabudowy nieruchomości wynikającym wprost z umowy istnieje ścisły związek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 21 stycznia 2011 roku (sygn. SKO.[...]) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 144 k.p.a. Kolegium zwróciło uwagę, że z odpowiedzi Gminy Miejskiej K. na pozew w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w K. wynika, iż nie kwestionuje ona obowiązku przedłużenia terminów zagospodarowania nieruchomości jeżeli ich niedotrzymanie zostało spowodowane okolicznościami niezależnymi od użytkowników wieczystych. Spór w tej sprawie jest jednak sporem co do faktów, bowiem gmina przyjmuje, że uchybienie terminów zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn leżących po stronie użytkowników wieczystych. Organ odwoławczy dostrzegł, iż relacje pomiędzy gminą a użytkownikiem wieczystym kształtuje z jednej strony umowa cywilnoprawna, a z drugiej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające charakter administracyjnoprawny. Jednakże w sprawie o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej należy badać jedynie, czy wystąpiły przesłanki do wymierzenia opłaty, tj. w szczególności czy terminy zagospodarowania nieruchomości zostały dotrzymane. Żaden przepis prawa materialnego nie uzależnia dokonania ustaleń w tym postępowaniu od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w kwestii którejkolwiek z tych przesłanek. Oznacza to, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między postępowaniem toczącym się przed Sądem Okręgowym w K., a postępowaniem w przedmiocie nałożenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej. Zdaniem Kolegium organ l instancji dysponował kompletnym materiałem dowodowym pozwalającym mu na podjęcie rozstrzygnięcia. Ustalono bowiem, że terminy ustalone do zagospodarowania nieruchomości minęły bezskutecznie. W tej sytuacji nie było konieczności wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez sąd powszechny, a wskazane we wniosku podstawy zawieszenia postępowania nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe postanowienie S. K. i L. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wbrew twierdzeniu organów obu instancji pomiędzy postępowaniem w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, a postępowaniem cywilnym mającym na celu wyegzekwowanie od Gminy K. wypełnienia ciążących na niej obowiązków w zakresie przedłużania terminów zabudowy nieruchomości) wynikających wprost z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste istnieje ścisły związek. Wynik wskazanego powyżej postępowania sądowego może mieć bowiem istotny wpływ na wynik prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, a nawet samą zasadność jego prowadzenia. Jeżeli sąd cywilny podzieli stanowisko użytkowników wieczystych i orzeknie zgodnie z żądaniem pozwu, stosunek prawny powstały przez zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ulegnie modyfikacji w zakresie obowiązujących terminów zagospodarowania nieruchomości i brak będzie podstaw do twierdzenia, że użytkownicy wieczyści nie dotrzymali terminów zagospodarowania nieruchomości, a w rezultacie brak będzie podstaw do obciążania ich opłatami rocznymi z tytułu niedotrzymania tych terminów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium słusznie wskazało, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. W wyroku NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 1698/07, Lex nr 489631 stwierdzono, że: "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a". W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanką wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedotrzymanie przez użytkownika wieczystego terminów zagospodarowania nieruchomości. Zmiana (przedłużenie) takiego terminu w trakcie postępowania o wymierzenie opłaty może mieć wpływ na wynik tego postępowania, o ile obejmuje okres, za który wymierzana jest opłata. Kontrolowane postępowanie, które miało podlegać zawieszeniu, dotyczy wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej za 2010 rok. Z kolei z dołączonej do akt administracyjnych kopii pozwu wniesionego do Sądu Okręgowego w K. wynika, że S. K. i L. K. domagają się wydania wyroku zastępującego oświadczenie woli Gminy K. o przedłużeniu terminów zagospodarowania nieruchomości: rozpoczęcia zabudowy do 1 stycznia 2009 r. i jej zakończenia do 1 września 2011 r. Obecnie obowiązują następujące terminy zagospodarowania nieruchomości: rozpoczęcie zabudowy do dnia 31 sierpnia 2003 r. i jej zakończenie do 1 września 2004 r., a więc istnieje podstawa do wymierzenia opłaty za rok 2010. Jednakże w przypadku uwzględnienia powództwa i przedłużenia terminów zagospodarowania nieruchomości do końca 2011 r. takiej podstawy nie będzie. Biorąc pod uwagę, że niedochowanie terminów zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste stanowi podstawową przesłankę nałożenia dodatkowej opłaty rocznej, to zmiana takich terminów może mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej o wymierzenie tej opłaty. Ocena zasadności pozwu wniesionego do Sądu Okręgowego w K. nie należy przy tym ani do organów orzekających o nałożeniu dodatkowej opłaty rocznej (w tym zwłaszcza Prezydenta Miasta K., który reprezentuje Gminę K. - pozwaną w postępowaniu przed Sądem Okręgowym), ani też do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach należało stwierdzić, że organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że rozstrzygnięcie sprawy z powództwa S. K. i L. K. o wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenie woli Gminy Miejskiej K. o przedłużeniu terminów rozpoczęcia i zakończenia budowy na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, tocząca się przed Sądem Okręgowym w K. pod sygnaturą I C [...] nie ma wpływu na wynik sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia użytkownikom wieczystym dodatkowej opłaty rocznej za rok 2010. Naruszenie tego przepisu postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem powinna ona zostać zawieszona do czasu prawomocnego zakończenia sprawy I C [...]. Z powyższych względów należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.