II SA/Kr 588/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...].12.2012 r., na podstawie art. 98 § 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt.4 kpa po rozpoznaniu wniosku E.T. odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Burmistrza Gminy K. z 4.10.2012 r., znak [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego pn. budowa Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej [...] o oznaczeniu [...] na działce nr [...] w K. przy ul. [...] W uzasadnieniu organ podał, że Burmistrz Gminy K. decyzją z 4.10.2012 r ustalił na wniosek A. z oo z/s w W. lokalizację inwestycji celu publicznego pn. budowa Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej [...] o oznaczeniu [...] na działce nr [...] w K przy ul. [...] . Strona postępowania lokalizacyjnego E.T wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego wszczętego przed Kolegium na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi złożonej przez w/w do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30.08.2012 r Organ wskazał, że wniosek w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego powinien zostać rozpatrzony w oparciu o przepis art. 98 § 1 kpa. W związku z tym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, albowiem nie pochodzi on od strony która wszczęła postępowanie. Uprawnienie wynikające z art. 93 § 1 kpa przysługuje stronie tylko w przypadku postępowania wszczętego na jej wniosek, a także gdy nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie zagraża to interesowi społecznemu. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nadto Kolegium nadmieniło, że dokonało analizy złożonego wniosku o zawieszenie postępowania, wyłącznie w aspekcie przesłanek zawieszenia wymienionych w art. 98 § 1 kpa. Natomiast ewentualne podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 kpa z urzędu są na bieżąco analizowane. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy osobnymi pismami wnieśli: E.T. , K.U. , J.K> oraz A.Z. . We wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy wskazano, iż organ po "powzięciu informacji o zaistnieniu zagadnienia wstępnego do czasu jego rozstrzygnięcia winien zawiesić postępowanie, bowiem rozstrzyganie sprawy bez ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, spowoduje naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 ka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 4.03.2013r., znak [...] , podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 98 § 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 97 § 1 § 2 oraz art. 98 § 1i § 3. Wskazał, że art. 97 wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, natomiast art. 98 reguluje fakultatywne zawieszenie postępowania. Uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 kpa służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Nadto w sytuacji badania możliwości zawieszenia postępowania w związku z wnioskiem strony, organ winien ustalić, czy nie sprzeciwiają się temu inne strony, jak i czy działanie takie nie zagraża interesowi społecznemu. Wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu l instancji oparty był na przesłance zawartej w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i został złożony przez stronę niebędącą wnioskodawcą. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienie trzech przesłanek: postępowanie jest w toku, rozpatrzenie sprawy administracyjnej będące przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Poprzez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zatem chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Tak więc przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. W związku z tym okoliczność, iż do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożona, została skarga na ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nie jest zagadnieniem wstępnym dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji stacji bazowej telefonii. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne stanowisko organu, mającego w sprawie głównej - wydania decyzji lokalizacyjnej, przymiot organu uzgadniającego, i jest ono wiążące i wystarczające dla prowadzonej sprawy. Zatem - w ocenie Kolegium - organy administracji nie mają podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nadto skoro postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek E.T. to art. 98 § 1 kpa również nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania. E.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Skarżąca wskazała, że wniosek o zawieszenie postępowania niezależnie od oceny przez pryzmat regulacji art 98 kpa jest jednocześnie informacją powziętą o zagadnieniu wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, obligującym do zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Kwestia zawieszenia postępowania winna być rozważona natychmiast. Brak wydania stosownego postanowienia z urzędu, przy jednoczesnym wydaniu postanowienia o odmowie zawieszenia świadczy o zamiarze rozstrzygnięcia sprawy, przed ustaleniem okoliczności będących przedmiotem postępowania przed WSA w Warszawie, co z kolei stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 144 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast zgodnie z art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Należy wskazać, że przepis art. 101 § 3 kpa do 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia , tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 21 postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3. 12. 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, póz. 18), która weszła w życie 11. 04. 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu l instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 kpa. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie, natomiast wykluczona została możliwości zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, względnie o odmowie zawieszenia postępowania. W doktrynie wskazuje się, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania uzasadnia potrzeba zachowania zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Jeżeli okaże się, iż w konkretnym przypadku przedwcześnie zawieszone postępowanie podjęto, względnie odmówiono zawieszenia postępowania mimo wniosku strony to i tak będzie możliwa kontrola działania administracji publicznej w tym zakresie i podjęcia właściwego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, kontrolujący decyzję organu pierwszej instancji lub też przez sąd administracyjny w razie wniesienia skargi przez uprawniony podmiot (por. Alicja Plucińska - Filipowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2011). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 kpa do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię. A zatem należy wskazać, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia SKO w K. z 4 marca 2013 r. przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, to środek ten stronie mimo błędnego pouczenia - nie przysługuje. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wnioski E.T. ,K.U. . J.K. i A.Z., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia przez SKO z dnia 21.12. 2012 r., którym Kolegium .na podstawie art. 98 § 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt.4 kpa po rozpoznaniu wniosku E.T. odmówiło zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] .10.2012 r., znak [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego pn. budowa Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej [...]o oznaczeniu [...] na działce nr [...] w K. przy ul.[...] wydało postanowienie z rażącym naruszeniem prawa , gdyż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Prawidłowo w razie wniesienia ww. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO powinno na podstawie art. 134 kpa stwierdzić niedopuszczalność środka zaskarżenia. W kontrolowanej sprawie zaszedł zatem przypadek rażącego naruszenia prawa przez SKO w K. , o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa , co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie , orzekł jak w sentencji.