II SA/Kr 589/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA-del. Renata Detka AWSA Mariusz Kotulski ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2002r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie dofinansowania do opłat mieszkaniowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 28 sierpnia 2001r. B.S. (zwana dalej skarżącą) zwróciła się o udzielenie pomocy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w formie dodatku mieszkaniowego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz wywiadu środowiskowego dla celów zasiłku mieszkaniowego z dnia 27.09.200I r. Kierownik Filii nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] października 200Ir., nr [...], działając na podstawie § 3 uchwały nr XXXIII/228/91 Rady Miasta Krakowa z dnia 14.10.199Ir. w sprawie utworzenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie zmienionej uchwałą nr XIII/107/99 Rady Miasta Krakowa z dnia 17.03.1999r. oraz art.104, art.107 i art.108 k.p.a.; art.4 i art. 10 ust. l pkt 2 oraz art.32 ust.l, art.35a, art.40, art.43 ust. l ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej (t.j. z 1998r. Dz.U. nr 64, poz.414 zpóźn. zm.) §1 ust.l pkt l, §2, §3 i §4 uchwały nr LVII/454/2000 Rady Miasta Krakowa z dnia 12.07.2000r. w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych, odmówił przyznania pomocy w formie dofinansowania do opłat mieszkaniowych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż skarżąca "zajmuje lokal mieszkalny przy Szkole Podstawowej nr [...] w K. - mieszkanie zakładowe Zespołu Ekonomiki Oświaty K. – Z., który to zawarł umowę najmu na czas trwania stosunku pracy P. K.S. (główny najemca mieszkania) - ponieważ umowa o prace została rozwiązana w/w utracił prawo do zajmowanego lokalu - pismo ZEO z dnia 29.08.01r." W konsekwencji skarżąca płaci odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego zgodnie z art. 18 ust.3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z dnia 2.07.1994r. W mieszkaniu zameldowanych jest sześć osób, lecz faktycznie przebywa w nim trzy osoby - skarżąca wraz z dwoma synami. Ponieważ rodzina skarżącej nie spełnia żadnego z kryteriów koniecznych do przyznania zasiłku mieszkaniowego określonych w lokalnym programie pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych, a zawartych w uchwale nr LVII/454/2000 Rady Miasta Krakowa z dnia 12.07.2000r., to organ odmówił przyznania takiej pomocy. Skarżąca odwołała się od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, że w "Konstytucji jest prawo o obowiązku pomocy państwa osobom i rodzinom w trudnej sytuacji materialnej, również jest ochrona ludzi najuboższych w tym ludzi bezrobotnych." Dodała także, że w przedmiotowym lokalu wraz z rodziną jest zameldowana od lutego 1981 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium omówiło podstawy prawne przyznania pomocy w formie zasiłków mieszkaniowych na podstawie uchwały nr LVII/454/2000 Rady Miasta Krakowa z dnia 12.07.2000r., podzielając ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ I instancji oraz wskazując, iż nie są spełnione przesłanki zawarte w powołanej wyżej uchwale do udzielenia pomocy we wnioskowanej formie. "Pani B.S. zajmuje bez tytułu prawnego lokal, w stosunku do którego nie ma również zawartej odrębnej umowy umożliwiającej wypełnienia przesłanki podnajmowania lokalu na wolnym rynku. Jednakże stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 2 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 200Ir. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz.U. z dnia 10 lipca 2001r. 01.71.733) umowę najmu lokalu socjalnego, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody z gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust.3 pkt l wskazanej ustawy." W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżąca powołała się na art. 1, art.2 i art.3 Konstytucji RP uznając, że uchwała nr LVII/454/2000 Rady Miasta Krakowa z dnia 12.07.2000r w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych koliduje z powyższymi przepisami Konstytucji RP. Skarżąca uważa, iż Rada Miasta Krakowa opracowała przepisy powołanej uchwały na jej niekorzyść. Ponowni podniosła, że w lokalu jest zameldowana od lutego 1981 r. na pobyt stały, jednakże mam wypowiedzenie umowy najmu, nie wiem dlaczego nie płacę czynszu regulowanego, tylko odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego (...). Wobec takich przepisów jest to dyskryminacja ponieważ ile obywateli w całej Polsce otrzymuje dodatek mieszkaniowy. Takie rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę pozostaje w sprzeczności z eksponowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasadą ochrony praw, nie może być dwóch kategorii obywateli, rozwiązanie zastosowane w przepisach należy krytycznie oceniać na tle konstytucyjnej zasady równości, wobec takich przepisów proszę je zmienić, żeby nie dyskryminować innych obywateli." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z brzmieniem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony jedynie do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, poz. 1269 prawo o ustroju sądów administracyjnych) i dlatego kontroli sądu podlega wyłącznie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tryb jej wydania oraz zastosowane przy jej wydawaniu przepisy prawa. Poza kontrolą sądu, jego badaniem i zainteresowaniem leżą wszelkie inne zarzuty i argumenty skarżącej dotyczące np. jej żądania zmiany lub uchylenia przez Sąd obowiązującego prawa - w tym zakresie właściwe są inne organy państwa (Sejm, Trybunał Konstytucyjny), które to argumenty nie odnoszą się do prawidłowości ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Odnośnie określenia przedmiotu sprawy jednoznacznie należy stwierdzić, że jej przedmiotem było udzielenie pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych w formie zasiłku celowego na podstawie art.32 ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej (t.j. z 1998r. Dz.U. nr 64, poz.414 z późn. zm.), a nie przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie ustawy z dnia 21.06.200 Ir. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz.734 z późn. zm.). Wspomniany zasiłek celowy na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych udzielany był na podstawie kryteriów ustalonych przez Radę Miasta Krakowa w uchwale nr LVII/454/2000 z dnia 12.07.2000r. określającej lokalny program pomocy w tym zakresie. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. l i art.40 ust. l ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 1996r. Dz.U. nr 13, poz.74 z późn. zm.) oraz art. 46 ust. 7 ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej. W § l powołanej wyżej uchwały Rady Miasta Krakowa nr LVII/454/2000 ustalono krąg osób, które obejmować miał lokalny program pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych. Były nimi następujące osoby: 1. najemcy lokali mieszkalnych opłacający czynsz regulowany na podstawie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, 2. członkowie spółdzielni mieszkaniowych, zamieszkujący na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, 3. osoby zamieszkujące we własnych lokalach i budynkach, 4. osoby nie posiadające dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do zajmowanego lokalu, a z okoliczności sprawy wynika, że posiadają tytuł prawny oraz zamieszkujące i zameldowane w nim na pobyt stały co najmniej 10 lat, które płacą czynsz w wysokości czynszu regulowanego, 5. osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i niskich dochodach w rozumieniu przepisów uchwały nr LVI/529/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 lipca 1996r. w sprawie zasad zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Gminy Kraków oraz kryteriów wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności, podnajmujące lokal na wolnym rynku. W tym miejscu wskazać należy, iż w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi w przedmiotowej sprawie brak jest tekstów uchwał, na które powołują się oba organy administracyjne tj. uchwały Rady Miasta nr LVII/454/2000 z dnia 12.07.2000r oraz uchwały Rady Miasta Krakowa nr LVI/529/96 z dnia 17 lipca 1996r. Uniemożliwia to Sądowi przeprowadzenie prawidłowej kontroli ustalonego przez organy administracyjne stanu prawnego w przedmiotowej sprawie. O ile jeszcze organy obu instancji powołały w treści swoich decyzji przynajmniej brzmienie § l uchwały Rady Miasta nr LVII/454/2000 z dnia 12.07.2000r., to całkowity jest brak tekstu uchwały Rady Miasta Krakowa nr LVI/529/96 z dnia 17 lipca 1996r., który w przedmiotowej sprawie mógł mieć istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podzielić należy stanowisko obu organów administracyjnych zawarte w ich decyzjach, że skarżąca nie spełnia warunków przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych określonych w § l pkt l- 4 uchwały Rady Miasta nr LVII/454/2000 z dnia 12.07.2000r. B.S. jest bowiem najemcą lokalu mieszkalnego opłacającym czynsz regulowany na podstawie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych; członkiem spółdzielni mieszkaniowej, zamieszkującym na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego; osobą zamieszkującą we własnym lokalu lub budynku; ani też osobą nie posiadającą dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do zajmowanego lokalu, a z okoliczności sprawy wynika, że posiadającą ów tytuł prawny oraz zamieszkującą i zameldowaną w nim na pobyt stały co najmniej 10 lat, które płaci czynsz w wysokości czynszu regulowanego. Pozostaje zatem kwestia czy skarżąca nie spełnia warunków określonych w pkt 5 § l cyt. wyżej uchwały tj. czy nie jest osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i niskich dochodach w rozumieniu przepisów uchwały nr LYI/529/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 lipca 1996r. w sprawie zasad zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Gminy Kraków oraz kryteriów wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności, podnajmujące lokal na wolnym rynku. Organy obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie odpowiedziały na to pytanie również negatywnie. Oba jednak powołują tym zakresie odmienne uzasadnienie. Organ I instancji wskazuje, iż ten punkt uchwały nie ma zastosowania, gdyż skarżąca nadal zajmuje lokal zakładowy i nie wniosła do Sądu wniosku o przyznanie lokalu zamiennego. Stanowisko to wynika prawdopodobnie z informacji przekazanych organowi I instancji przez Kierownika Referatu Wydziału Architektury Geodezji i Budownictwa z dnia 4 maja 2000r., w którym wskazano, iż podstawą przyznania lokalu zamiennego w mieszkaniowym zasobie gminy jest przedstawienie stosownego wyroku sądu i w tym celu skarżąca winna wytoczyć powództwo o ustalenie przez sąd uprawnień do lokalu zamiennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się natomiast, że "B.S. zajmuje bez tytułu prawnego lokal, w stosunku do którego nie ma również zawartej odrębnej umowy umożliwiającej wypełnienia przesłanki podnajmowania lokalu na wolnym rynku. Jednakże stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 200Ir. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz.U. z dnia 10 lipca 200Ir. 01.71.733) umowę najmu lokalu socjalnego, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody z gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art.21 ust.3 pkt l wskazanej ustawy." Żaden więc z organów nie odniósł się bezpośrednio do zasad zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Gminy Kraków zawartych w uchwale Rady Miasta Krakowa nr LVI/529/96 z dnia 17 lipca 1996r., która to uchwała (jej postanowienia) wyznaczają krąg osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i niskich dochodach uprawnionych z pkt 5 § l uchwały Rady Miasta nr LVII/4 54/2000 z dnia 12.07.2000r. w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych. W konsekwencji naruszono tym samym art. 7, art.107 § 3 k.p.a. Podsumowując stwierdzić należy, że odmowa przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych, nastąpiła bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.