II SA/Kr 590/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Ewa Rynczak (spr) WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B. W. i T. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 stycznia 2009r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania budynku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących B. W. i T. W. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...], na podstawie art. 54 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118 zezm.) i art. 104 k.p.a., zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wraz z przyłączami wód- kań, kabla nn, gazu wraz z instalacja wewnętrzną na działce nr 1 obr. [...] przy ul. T., objętego zawiadomieniem T. W. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało złożone w dniu 5.03.2008r. Budowa ta była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].09.2001 r., znak: [...]. Organ wskazał następnie, że zgodnie z dyspozycją art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z uwagi na fakt, że w dniu 24.10.2006r. wpłynął wniosek P. P. dot. sprawdzenia zgodności z prawem budowlanym sztucznego podwyższenia terenu i zamiaru budowy muru oporowego na przedmiotowej działce w tut. Inspektoracie prowadzone jest postępowanie administracyjne pod sygnaturą [...] w sprawie odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie wizji w terenie stwierdzono, że inwestor dokonał zmiany w niwelacji terenu. Organ podjął czynności inspekcyjne - kontrolne w celu wyjaśnienia czy inwestor dokonał istotnych odstępstw od decyzji pozwolenia na budowę i czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Po zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie. Po zakończeniu przedmiotowego postępowania, może być wdrożone na wniosek inwestora, postępowanie w sprawie przyjęcia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. W., zarzucając, iż wszystkie prace związane z budową domu były wykonane zgodnie z prawem oraz warunkami określonymi w projekcie technicznym i w pozwoleniu na budowę. Pismo z dnia 5.03.2008r. w żaden sposób nie można traktować jako zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy zgodnie z art. 57 w związku z art. 55 ustawy prawo budowlane (z uwagi na treść i brak wymaganych prawem załączników). W istocie zdaniem odwołującego pismo to było jedynie ponagleniem wobec wniosku zgłoszonego w dniu 18.10. 2007r, gdyż nie otrzymał decyzji o sprzeciwie z dnia [...].11.2007r. Wniósł o uchylenie decyzji i wydanie pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia 22 stycznia 2009r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 05.03.2008r. T. W., złożył do PINB w K. Powiat [...] ponowny wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie domu i w tym samym dniu do protokołu wpisano informację, że inwestor został poinformowany, że PINB w dniu [...].11.2007r wydał decyzję sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Do dnia 5.03.2008r w aktach sprawy nie ma zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez Inwestora. PINB w dniu [...].11.2007r wydał decyzję o sprzeciwie wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego po rozpatrzeniu zawiadomienia Inwestora z dnia [...].10.2007r ( powinno być [...].11.2007r.) o zakończeniu budowy. Na zgłoszeniu zakończenia budowy obiektu budowlanego Inwestor podał adres do korespondencji "N., ul. [...]". T. W. nie odebrał przesyłki z decyzją o sprzeciwie, wysłaną pod wskazany adres. Rozpatrując zatem "ponowny wniosek" inwestora organ l instancji z urzędu ustalił, że wobec przedmiotowego budynku toczy się nie zakończone postępowanie wyjaśniające w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, prowadzone pod sygnaturą [...]. Z uwagi na podjęte czynności inspekcyjno-kontrolne w celu wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące istotnych odstępstw od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...].09.2001 r., wobec zamierzonego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odwoławczy wskazał następnie, że zgodnie z art. 55 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynek mieszkalny jednorodzinny wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o ile zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. Natomiast zgodnie z treścią art. 59 ust 5 właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Organ wskazał, że w trakcie niniejszego postępowania odwoławczego została wydana w dniu [...].05.2008r decyzja znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w dniu [...].05.2008r., nakładająca na Inwestora obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Z treści w/w decyzji jak i z akt postępowania l instancji wynika, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie dokonania przez Inwestora niniejszej inwestycji istotnych odstępstw od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, co wskazuje iż wypełniona została przesłanka, o której mowa w art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia PINB podał, iż inwestor dokonał zmiany w niwelacji terenu. Decyzja PINB w K. Powiat [...] z dnia z dnia [...].05.2008r o przedłożeniu projektu zamiennego została uchylona decyzją WINB z dnia [...].01.2009r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Istnieje zatem konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez zakończenie postępowania w trybie przewidzianym art. 51 ustawy Prawo budowlane. Dopiero po zakończeniu postępowania naprawczego, Inwestor może (zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) złożyć do PINB wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w sytuacji zrealizowania go przez inwestora z istotnymi odstępstwami od wymogów pozwolenia na budowę zaprzeczałoby instytucji pozwolenia na użytkowanie i przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu robót. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie, VII SA/Wa 1264/06 2006.10.26, LEX nr 276509). Ponadto organ l instancji ponowny wniosek Inwestora prawidłowo zakwalifikował jako ponowne zawiadomienie w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, wszczynające odrębne postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli B. i T. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 9, 12, 41 w zw. z art. 44, art. 73 § 1, 74 § 2, 77, art. 80, 107 k.p.a., oraz naruszenie art. 50 ust. 4 i art. 54, art. 57 - ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazali, że organ nie wydał w ustawowym terminie określonym w art. 54 ustawy Prawo budowlane decyzji o sprzeciwie wobec przystąpienia do użytkowania i wniosku z dnia 18.10.2007r, a pismo z dnia 5.03.2008r. zostało bezzasadnie potraktowane przez organ nadzoru budowlanego jako ponowny wniosek w tym zakresie. Skarżący bez swojej winy nie otrzymali wydanej wcześniej w sprawie decyzji. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a.. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania aktu z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu l instancji, w oparciu o wyżej wymienione zasady uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu l instancji naruszają prawo - przepis prawa procesowego art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych i przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okolicznością bezsporną w sprawie jest, że PINB w K. Powiat [...] decyzją [...] z dnia [...].11.2007r. znak: [...], po rozpatrzeniu zawiadomienia inwestora T. W. z dnia [...].10.2007r. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania, ponieważ w tut. organie prowadzone jest postępowanie w sprawie odstępstw dokonanych przez inwestora, toczące się pod sygn. [...], od decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] znak: [...]. Natomiast w przedmiotowej sprawie inwestor T. W. w dniu [...].03.2008r. osobiście złożył w organie l instancji "ponowny" wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, podając we wniosku, iż doprowadził budynek mieszkalny do stanu zgodnego z prawem i do dnia dzisiejszego nie otrzymał żadnego sprzeciwu w związku z wnioskiem złożonym w dniu 18.10.2007r. W związku z tym organ instancji PINB w K. Powiat [...] wydał przedmiotową decyzję w dniu [...].03.2008r., a organ odwoławczy WINB w K. utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...].01.2008r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił, że skoro skarżący T. W. nie otrzymał pierwszej decyzji o sprzeciwie z dnia [...].11.2007r. wysłanej na wskazany w zgłoszeniu adres N. ul. [...], to zasadnie organ rozpatrzył ponowny wniosek w tej sprawie. Z akt administracyjnych i protokołu przyjęcia strony - T. W. w organie w dniu [...].03.2008r. (k.114 akt adm.) wynika, że skarżący został poinformowany przez inspektora PINB w K., iż w dniu [...].11.2007r.r. została wydana decyzja o sprzeciwie wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego i że do dnia [...].03.2008r nie było w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...].11.2007r. Z akt sprawy jednak wynika, że takie ustalenia są nietrafne, ponieważ powyższa decyzja została wysłana do inwestorów B. i T. W. na adres ich zamieszkania w N. przy ul. [...] wskazanym we wniosku. Ponadto na k. 113 akt adm. znajduje się kserokopia zwrotki, z której wynika, że organ wysłał przesyłkę kierowaną do państwa B. i T. W. listem poleconym, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres: N. ul. [...]. Przesyłka ta została nadana w dniu 6.11.2007r. (vide: prezentata poczty na liście poleconym). Na odwrocie tej przesyłki istnieje dwukrotna adnotacja poczty: "zwrot nie podjęto w terminie", z dwukrotnymi prezentatami poczty w dniach: 9.11.2007r i 27.11.2007r. W związku z powyższym, skoro organ l instancji wysłał decyzję z dnia [...].11.2007r. stronom, to choć im nie doręczono osobiście, to jednak decyzja ta pozostaje już w obrocie prawnym, bo została wysłana i była awizowana, a skarżący dowiedział się o jej wydaniu. A zatem ustalenia organów obu instancji w tym zakresie są nietrafne. W ocenie Sądu brak zwrotki od stron potwierdzającej odbiór tej decyzji, jak twierdzą organy, nie upoważniało organów do wydania w tej samej sprawie kolejnej decyzji. Jeżeli organy miały jakieś wątpliwości co do odbioru decyzji z dnia [...].11.2007r., to powinny były przede wszystkim reklamować tę przesyłkę w trybie art. 44 §1 - § 3 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy inwestorzy odebrali czy też nie tę przesyłkę. Organy obu instancji nie przeprowadzały żadnego postępowania reklamacyjnego. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. Naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej przez ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, powoduje, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności o której mowa w art.,\. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Skoro decyzja [...] PINB w K. z dnia [...].11.2007r. znak; [...] o zgłoszeniu sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania weszła do obrotu prawnego, to decyzja wydana następnie przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia [...] marca 2008r. znak: [...] o głoszeniu sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania, jak też decyzja organu odwoławczego - [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 stycznia 2009r. znak: [...] utrzymująca ją w mocy, rozstrzygające tę samą sprawę są dotknięte wadą o które mowa powyżej. Mając na uwadze powyższe uchybienia organów obu instancji należy stwierdzić, że wydane decyzje dotknięte są wadą nieważności, w związku z tym należało wyeliminować je z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż zgłoszenie z dnia [...].03.2008r. należy potraktować jako ponaglenie rozpatrzenia zgłoszenia z dnia 18.11.2007r., ponieważ nie otrzymali oni decyzji wydanej [...].11.2007r, to zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony, mając na uwadze powyższe ustalenia Sądu. Skarżący T. W. [...].03.2008r. osobiście dowiedział się o tej decyzji, w związku z tym, jeżeli nie zgadzał się z jej treścią, to mógł skorzystać z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.