II SA/Kr 590/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla / spr. / Sędziowie WSA Iwona Niżnik- Dobosz Waldemar Michaldo Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej na uchwałę Nr XXV/119/12 Rady Gminy w Mędrzechowie z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej prze właściciela nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Dąbrowie Tarnowskiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy w Mędrzechowie nr XXV/119/12 z dnia 28 grudnia 2012 roku w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Uchwale tej Prokurator zarzucił rażące naruszenie art 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. l i art. 41 ust. l ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6 n ust. l pkt l ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także art. 6 ust. 1-3 oraz art. 23 ust. l ustawy z dnia 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych. Zarzucane naruszenie powyższych przepisów miało polegać na nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku: - podania numeru telefonu (pkt l b załącznika do uchwały); - podania imion i nazwisk osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym nr l i nr 2 (pkt 5 i 6 załącznika do uchwały). W związku z powyższym, Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części którą zaskarżył. W uzasadnieniu skargi Prokurator akcentował fakt, że przepisy prawa nie dają organowi samorządowemu uprawnienia do nałożenia na właściciela nieruchomości składającego deklarację w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyżej wskazanych obowiązków. W odpowiedzi na skargę, organ działając na podstawie art. 54 ust. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uwzględnił ją w całości. Wskazano, iż Rada Gminy w Mędrzechowie uchwałą nr XXXVI/193/14 z dnia 14.04.2014 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości - wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżona uchwałę. zakresie w jakim została ona zakwestionowana w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona w kontrolowanej sprawie uchwała podlega stwierdzeniu nieważności. Przed przystąpieniem do wskazania powodów wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia, należy zwrócić uwagę na wyłaniające się w kontrolowanej sprawie trzy kwestie o charakterze proceduralnym. Pierwsza to okoliczność, iż autokontrolne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Mędrzechowie nr XXV/11/12 z dnia 28.12.2012 r. nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Stosownie bowiem do art. 147 par. l ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., póz. 270; dalej ustawa ta powoływana jako p.p.s.a.) sąd administracyjny dysponuje uprawnieniem do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego (wskazanej wyżej uchwały). Oznacza to, iż sąd, w takim przypadku orzeka o wadliwości zaskarżonego aktu mającej miejsce od chwili jego podjęcia (ex tunc). To z kolei powoduje, iż uchwałę, której nieważność sąd stwierdza, należy traktować tak, jakby nigdy nie została uchwalona, a przez to, nigdy nie kształtowała uprawnień i obowiązków jej adresatów. Takie rozstrzygnięcie może mieć zatem znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie zaskarżonego aktu, który od dnia wejścia w życie, mógł wywołać różne skutki prawne (por. postanowienie NSA z dnia 12.12.2013 r.; sygn. akt II OSK 2964/13; LexPolonica nr 8125141; postanowienie NSA z dnia 18 marca 2014 r.; sygn. akt II GSK 194/2014; LexPolonica nr 8312121). Z tych powodów, okoliczność, iż Rada Gminy w Mędrzechowie, w trybie art. 54 par. 3 p.p.s.a. wyeliminowała z obrotu prawnego sporną uchwałę, nie nakłada na sąd obowiązku umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania sądowego. Druga to fakt, że nie wiążą sądu administracyjnego wnioski skarżącego Prokuratora, co do zakresu zaskarżenia spornej uchwały, jak również zarzuty skargi oraz powołana w skardze podstawa prawna (art. 134 par. l p.p.s.a.). To z kolei oznacza, iż sąd może orzec odmiennie (np. w szerszym zakresie) od wniosków i żądań zawartych w inicjującej postępowanie skardze. W kontrolowanej sprawie sąd zatem nie był związany wnioskiem Prokuratora ograniczającym żądanie stwierdzenia nieważności jedynie do określonej (wyżej wskazanej) części zaskarżonej uchwały. Trzecia dotyczy podmiotu skarżącego. Legitymacja prokuratora do zaskarżenia spornej uchwały wynika z art. 50 par. l p.p.s.a. Nadto, przepis art. 52 par. l p.p.s.a. przewiduje, iż prokurator nie ma obowiązku, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, wyczerpania środków zaskarżenia. Z kolei, art. 53 par. 3 p.p.s.a stanowi, że prokurator, wnosząc skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, nie jest ograniczony żadnym terminem. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Mędrzechowie nr XXV/119/12 z dnia 28.12.2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości -wykazała, iż uchwała ta rażąco narusza prawo, co nakazuje stwierdzić jej nieważność. Materialnoprawną podstawą wskazanej uchwały jest art. 6n ust. l ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., póz. 1399; dalej ustawa powoływana jako u.c.p.g). Przepis ten stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. W związku z treścią cytowanego przepisu należy podkreślić, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest wyczerpujące. Skoro tak, to nie jest dopuszczalne regulowanie w takiej uchwale kwestii, które we wskazanym przepisie nie zostały wymienione. To z kolei oznacza, iż w akcie prawa miejscowego, podejmowanym na podstawie art. 6n ust. l u.c.p.g, nie jest uprawnione zamieszczanie takich informacji oraz domaganie się od właściciela nieruchomości składającego wskazaną deklarację takich danych, które nie zostały objęte zakresem regulacji tego przepisu tj. nie są konieczne dla zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości powyższej opłaty. Analizując poszczególne zapisy kwestionowanej uchwały wskazać należy, iż następujące dane zawarte w deklaracji (załączniku do uchwały) nie znajdują podstaw ani uzasadnienia w delegacji ustawowej wynikającej z art. 6n u.c.p.g. 1. W zakresie odnoszącym się do określenia podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji, pkt l załącznika do uchwały wskazuje na: właściciela nieruchomości, współwłaściciela, najemcę, dzierżawcę, użytkownika wieczystego, zarządcę nieruchomości oraz "inny podmiot władający nieruchomością". Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 6n ust. l pkt l u.c.p.g. stanowi, iż zobowiązanymi do złożenia powyższej deklaracji są "właściciele nieruchomości". Pojęcie to pojawia się także w innych •% przepisach rozdziału 3a ustawy, który zatytułowany jest "Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę" (por. art. 6c ust. l i 2, art. 6h, art. 6m). Jednocześnie, stosownie do art. 2 ust. l pkt 4 u.c.p.g. przez "-właścicieli nieruchomości" rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zauważyć w związku z powyższym należy, iż nie było uprawnione wskazanie jako podmiotu zobowiązanego do złożenia deklaracji "najemcy" oraz "dzierżawcy", bowiem wskazany wyżej przepis, wprost nie nakłada takiego obowiązku na osoby, dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości wynikającym ze stosunku obligacyjnego umowy najmu lub dzierżawy. Nadto wskazać należy, iż w zawartym zarówno w art. 2 ust. l pkt 4 u.c.p.g, jak również w analizowanej deklaracji pojęciu "inny podmiot władający nieruchomości zawierają się wszelkie te tytuły prawne do nieruchomości, które nie zostały wymienione we wcześniejszej części cytowanego przepisu, a odnoszą się do podmiotów zobowiązanych do składania deklaracji. W tym też kontekście, wyszczególnianie w załączniku do uchwały (pkt 1) "najemcy" oraz "dzierżawcy", wobec treści wskazanych przepisów, nie było poprawne ani prawidłowe. 2. Zdaniem sądu, bez podstawy prawnej zawarto w załączniku do analizowanej uchwały wymaganie odnoszące się do podania przez podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji jego numeru telefonu (pkt l b deklaracji). Podkreślenia wymaga, że powyższa informacja nie jest niezbędna do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Nadto, należy mieć na uwadze, że podanie numeru telefonu właściciela nieruchomości jest udostępnieniem jego danych osobowych, w rozumieniu art. 6 ust. 1- 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, póz. 926 ze zm.). Takie dane osobowe mogą być przetwarzane wówczas, gdy spełniona jest któraś z przesłanek wynikających z art. 23 wskazanej wyżej ustawy Analiza zaś tego przepisu nakazuje uznać, że nie będzie on miał zastosowania w sprawie objętej materią kontrolowanej uchwały. Wskazać przy tym należy, iż żądanie udostępnienia przez właściciela nieruchomości jego numeru telefonu, mogło być ewentualnie określone jako fakultatywna część deklaracji, którą dobrowolnie mógłby on wypełnić i dobrowolnie wskazać swój numer telefonu. 3. Poza treść delegacji ustawowej do wydania uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłat z,a gospodarowanie odpadami komunalnymi, wykracza zawarte w pkt 5 i 6 załącznika do spornej uchwały żądanie podania "imion i nazwisk osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym nr l i nr 2". Ponieważ powyższe informacje odnoszą się do ujawnienia danych osobowych określonych osób, dlatego w zakresie oceny tego sformułowania, aktualne pozostają wskazania zawarte w pkt 2 powyżej. 4. Nie jest zgodne z przepisem art. 6n ust. l u.c.p.g, domaganie się od składającego deklarację złożenia oświadczenia o tym, czy na nieruchomości znajduje się kompostownik. Z punktu widzenia ustalenia opłaty za gospodarowanie nieruchomościami, znaczenie bowiem będzie miał sposób zbierania odpadów (selektywny lub zmieszany), zaś informacja o sposobie zagospodarowania na terenie nieruchomości odpadów biodegradowalnych, nie mieści się w zakresie deklaracji. Normy zawarte w art. 6n ust. l i ust. 2 u.c.p.g, nie stwarzają też podstaw do wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, z której wynikać ma świadomość składającego deklarację o jego odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą. Wskazać bowiem należy, iż warunki i przesłanki odpowiedzialność karnej za złożenie fałszywego oświadczania określone zostały w art. 233 par. 6 k.k. Przepis ten stanowi, że przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zauważyć więc należy, iż przepisy ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie przewidują aby właściciel nieruchomości, czy inny podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji, miał składać oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, ani też, że organ mógłby takie oświadczenie odebrać. To zaś powoduje, iż wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia nastąpiło z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Skala i rozmiar dostrzeżonych powyżej naruszeń prawa, nakazuje stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 147 par. l p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. l ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. póz. 594). Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.