II SA/Kr 591/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędzia NSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją nr [...] z [...] 2005 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 104 kpa nałożył na P.D. - inwestora robót budowlanych remontowych w budynku przy ul. [...] w K. , polegających na: wymianie pokrycia dachu, wzmocnieniu więźby, ociepleniu strychu, montażu okien połaciowych, remoncie systemu odprowadzenia wody opadowej, wymianie stolarki w pomieszczeniach zajmowanych przez inwestora, ociepleniu części obiektu, wykonaniu okapu od strony zachodniej budynku, bez skutecznego zgłoszenia do organu architektoniczne-budowlanego - obowiązek wykonania następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych remontowych do stanu zgodnego z prawem tj.: wzmocnienia 2 długich płatwi, poprzez zamocowanie do w/w płatwi belek o wymiarach min. [...] cm, zgodnie z zaleceniem zawartym w ocenie technicznej autorstwa mgr inż. arch. W.W. i mgr inż. B.M. z września 2003 r., pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Organ l instancji w uzasadnieniu wskazał, że w wyniku kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] 2002 r. stwierdził wykonanie robót budowlanych remontowych wykonanych w budynku przy ul. [...] bez skutecznego zgłoszenia do organu architektoniczne - budowlanego, polegających na: wymianie pokrycia dachu, wzmocnieniu więźby, ociepleniu strychu, montażu okien połaciowych, remoncie systemu odprowadzenia wody opadowej, wymianie stolarki w pomieszczeniach zajmowanych przez inwestora, ociepleniu części obiektu, wykonaniu okapu od strony zachodniej budynku. Postanowieniem z [...] 03. 2003 r. organ l instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej prawidłowości wykonania robót budowlanych, zawierającej: inwentaryzację architektoniczne - budowlaną remontowanej części budynku, i orzeczenie o prawidłowości wykonywanych robót. Inwestor w dniu [...]. 09. 2003 r. przedłożył nałożoną w/w postanowieniem ocenę techniczną, opracowaną przez mgr inż. arch. W.W. i mgr inż. B.M. we wrześniu 2003 r., w której stwierdzono, że należy wykonać wzmocnienie 2 długich płatwi, poprzez zamocowanie do w/w płatwi belek o wymiarach min. [...] cm. W przedmiotowej opinii wskazano, że pozostałym zakresie w/w roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Wobec powyższego, po przeprowadzeniu kontroli w terenie w dniu [...]. 06. 2005 r. potwierdzającej wykonanie w/w robót budowlanych oraz brak wykonania dodatkowych robót budowlanych, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, organ l instancji nałożył w drodze decyzji obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonania robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.Z. , zarzucając organowi l instancji wadliwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. W szczególności zarzucił, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zarówno w przybudówce zlokalizowanej na działce nr 1 jak i w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce nr 2. Skarżący podniósł, że najpierw organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć sprawę dotyczącą legalności przybudówki wzniesionej na dz. nr 1 , a dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii, prowadzić postępowanie dotyczące legalizacji robót budowlanych na dachu i strychu budynku przy ul. [...]. Zarzucił, że roboty budowlane w budynku przy [...] zostały wykonane bez jego zgody, jako współwłaściciela nieruchomości, oraz że ich wykonanie doprowadziło do "poróżnienia architektonicznego budynku", polegającego na położeniu na części dachu blachy i zamontowaniu okien połaciowych. Skarżący zażądał przywrócenia stanu poprzedniego w budynku przy ul. [...] poprzez ponowne położenie dachówki zamiast blachy i usunięciu okien połaciowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] stycznia 2008 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że bezspornym jest fakt, iż roboty budowlane wykonane w budynku przy ul. [...] w K. zostały wykonane i zakończone. Zatem właściwym było powołanie w podstawie prawnej przez organ l instancji przepisu art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Powyższe oznacza, że przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio w przypadku robót ukończonych i takich, które zostały wykonane w sposób określony w powyższym artykule, czyli: 1) bez wymaganego prawem pozwolenia bądź zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia, z naruszeniem art. 30 ust. 1, 4) w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Organ II instancji podkreślił, iż inwestor P.D. nie posiadał na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymaganego prawem skutecznego zgłoszenia, zatem wykonał te roboty budowlane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, iż załączona do akt sprawy ocena stanu technicznego prawidłowości wykonanych robót budowlanych, sporządzona przez mgr inż. arch. W.W. i mgr inż. B.M. we wrześniu 2003 r., stanowiła materiał dowodowy, któremu organ na podstawie art. 77 § 1 kpa dał wiarę. Powyższa ocena stanu technicznego nabrała mocy dokumentu urzędowego jako załącznik do skarżonej decyzji. Kwestionowana przez skarżącego legalność przybudówki wykonanej przy ul. [...] w K. nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, zatem wszelkie uwagi dotyczące postępowania w tej kwestii zostaną rozpatrzone w innym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż skarżona decyzja nie kończy postępowania w przedmiotowej sprawie. Stosownie do treści art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: 1. o stwierdzeniu wykonania obowiązku lub 2. w przypadku nie wykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości, na której znajduje się budynek przy ul. [...] wskazał, że przedmiotowa sprawa prowadzona była w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, a nie przepisów prawa cywilnego, które mają w tej kwestii zastosowanie, a których naruszenie może być dochodzone przed sądem powszechnym. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A.Z. zarzucając, że organy administracji rozstrzygnęły sprawę samowolnie zrealizowanych robót budowlanych na działce nr 2 nie rozstrzygając kwestii legalności obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce nr 1 , które to rozstrzygniecie -zdaniem skarżącego- ma charakter prejudycjalny dla sprawy rozstrzygniętej skarżoną decyzją. Nadto zarzucił, że organ nie dokonał prawidłowej oceny samowolnie wykonanych robót budowlanych i zakwestionował wykonaną w sprawie ocenę techniczną przedmiotowych robót budowlanych. Podniósł także, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora bez zgody skarżącego, który jest współwłaścicielem działki nr 2. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 7 ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 nr 207, poz. 2016 ze zm.) przepis ust. 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b (tj. polegające na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - art. 48 lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ- art. 49 b), zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tj. 1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 - właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nadto należy wskazać, że zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6 i 7 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Zgodnie z dyspozycja art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a stosownie do art. 107 § 3 cyt. ustawy, w uzasadnieniu faktycznym decyzji w szczególności wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnić podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że organy administracji l i II instancji naruszyły powyższe przepisy postępowania administracyjnego. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych niniejszej sprawy organy obu instancji, orzekając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego o obowiązku wykonania przez P.D. - inwestora robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w K. - wzmocnienia 2 długich płatwi, poprzez zamocowanie do w/w płatwi belek o wymiarach min. [...] cm, oparły się na przedłożonej przez inwestora - zgodnie z postanowieniem PINB Powiat Grodzki w K. z [...] 2003 r. utrzymanego w mocy postanowieniem WINB w K. z [...] 2004 r. - ocenie technicznej zawierającej inwentaryzację architektoniczne- budowlaną remontowanej części przedmiotowego budynku oraz orzeczenie o prawidłowości wykonanych robót. Powyższa ocena sporządzona została przez uprawnionych: mgr inż arch. W.W. i mgr inż. B.M. we wrześniu 2003 r. Nadto organ l instancji podczas oględzin w dniu [...].. 2002 r. ustalił wykonanie przez P.D. bez skutecznego pozwolenia robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w K. , a w dniu [...].. 2005 r. potwierdził ich wykonanie i stwierdził, że nie zostały wykonane dodatkowe roboty budowlane. Jak wynika z przedłożonej w aktach administracyjnych przedmiotowej oceny technicznej w części dwurodzinnego budynku przy ul. [...] w K. , posiadającego od strony zachodniej murowaną przybudówkę wykonane zostały roboty budowlane obejmujące: wymianę pokrycia dachu, wzmocnienie więźby, ocieplenie strychu, montaż okien połaciowych, remont systemu odprowadzenia wody opadowej, wymianę stolarki w pomieszczeniach zajmowanych przez inwestora, ocieplenie części obiektu, wykonanie okapu od strony zachodniej. Powyższe roboty, zgodnie z wnioskami opracowania, wymagają jedynie wzmocnienia 2 długich płatwi, poprzez zamocowanie do w/w płatwi belek o wymiarach min. [...] cm celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a w pozostałym zakresie zostały wykonane prawidłowo pod względem technicznym. Należy podkreślić, że jak wynika z mapy znajdującej się w przedmiotowej ocenie (rys. nr [...] ) budynek przy ul. [...] znajduje się na działce nr 2 natomiast dobudowana do niego od strony zachodniej przybudówka ( w ocenie nazwana "dobudówką") znajduje się na działce nr 1 . Nadto z rysunku nr [...], załączonego do przedmiotowej oceny technicznej, na którym przedstawiono rysunek tej części budynku, w której przeprowadzono przedmiotowe roboty budowlane wynika, że dach, a więc także strych nad budynkiem przy ul.[...] sytuowanym na dz. nr 2 znajduje się również nad dobudowaną od strony zachodniej murowaną przybudówką (dz. nr 1 ), stanowiąc jej integralną część. Z rysunku nr [...] można wnioskować, iż jedno z okien połaciowych znajduje się nad przedmiotową przybudówką. Jak wynika z zarzutów podniesionych przez A.Z. w odwołaniu i w skardze murowana przybudówka, znajdująca się na działce nr 1 (stanowiącej własność P.D. i I.D. ) została wzniesiona bez pozwolenia na budowę. W postępowaniu prowadzonym przez organy l i II instancji w trybie art. 51 organy nie odniosły się w żadnym zakresie do powyższego zarzutu i nie ustaliły czy przedmiotowa przybudówka stanowi część budynku znajdującego się przy ul. [...]. W szczególności nie ustaliły czy jest ona pokryta tym samy dachem co budynek znajdujący się na dz. nr 2 . W związku z czym nie ustaliły czy przedmiotowe roboty przeprowadzone na dachu i strychu budynku przy ul [...] objęły również dach i strych nad przybudówką na działce, nr 1 . Kwestia ta ma istotne znaczenie ze względu na zarzut wzniesienia przedmiotowej murowanej przybudówki bez pozwolenia na budowę. W przedłożonych aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół zeznań świadka J.Z. , złożonych w Prokuraturze Rejonowej dla K. który wskazuje, że przedmiotowa przybudówka została wniesiona w 1984 r. bez pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, a także stojąc na stanowisku, że budynek mieszkalny stanowi całość i w związku z tym nie jest możliwe i prawnie uzasadnione prowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do wybranych fragmentów obiektu w sytuacji gdy także jego inne części wymagają legalizacji, należy przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalić czy przedmiotowe roboty budowlane, w odniesieniu do których prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, obejmują także tę część strychu i dachu, która znajduje się nad murowaną przybudówką do budynku mieszkalnego przy ul. [...]. A jeśli tak, to ustalenie czy obiekt na działce nr 1 został wniesiony legalnie musi poprzedzić postępowaniem w sprawie legalizacji w/w robót budowlanych. W przeciwnym razie możliwe byłoby doprowadzenie do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych na dachu i strychu, znajdujących się nad częścią budynku - w tym przypadku murowaną przybudówką- która mogłaby nie spełniać przesłanek z art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. Wiąże się to z integralnym charakterem zadaszenia wobec budynku lub jego części, w tym przypadku wobec przedmiotowej przybudówki. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku zgody skarżącego - jako współwłaściciela budynku przy ul. [...] na wykonanie przedmiotowych robót trzeba zauważyć, że nie mają one znaczenia w niniejszej sprawie, toczącej się w oparciu o przepisy prawa budowlanego i mającej na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji w oparciu o przepisy prawa budowlanego mogą być zalegalizowane także takie roboty budowlane, których wykonanie wiązało się z naruszeniem prawa własności. Natomiast kwestie związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone przed sądem powszechnymi (por. wyrok NSA z 13.01.2003 r. IV SA 523/01, ONSA nr 2, poz. 54). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonywana .