II SA/Kr 591/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja WSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 lutego 2009r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , Decyzją z dnia 24 lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, póz. 229 z późn. zm.), art. 103 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) - w sprawie legalności budowy i użytkowania zbiornika - odmówił wydania nakazu rozbiórki wybudowanego zbiornika na działce nr [....] w W. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że w dniu [....] 2005 r. do organu wpłynęło pismo J.S. reprezentującej A.P. , w którym domagała się "interwencji w sprawie nielegalnego podłączenia szamba na posesji D.M. ". W dniu [....] 2005 r. wpłynęło pismo, w którym zwróciła się z prośbą o usunięcie zbiornika. Organ stwierdził, że z przesłanych przez Burmistrza N. "uwiarygodnionych" kserokopii akt sprawy uprzednio prowadzonej przez UMiG N. wynika, że w dniu [....] 1989 r. J.S. złożyła pismo do UMiG N. informujące o wybudowaniu szamba na sąsiedniej działce, że zbiornik na działce nr [....] nie jest używany jako zbiornik na nieczystości płynne, rurociąg wlotowy do zbiornika został zaślepiony i nie został podłączony do studzienki kanalizacyjnej oraz że decyzją "UMiG N." z dnia 14 marca 1990 r. znak: [....] nakazano inwestorom przedłożenie inwentaryzacji obiektu. Z inwentaryzacji tej wynika, że zbiornik miał być użytkowany jako pomieszczenie piwniczne. Organ ustalił, że brak jest dowodów stwierdzających, że przedmiotowy zbiornik został zalegalizowany zgodnie z nowym przeznaczeniem. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez PINB w W. w dniu [....] 2005 r. stwierdzono, że w zbiorniku znajduje się woda i nie jest on podłączony do instalacji. Stan ten został potwierdzony w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [....] 2008 r. Organ podniósł, że z uwagi na fakt, że zbiornik został wybudowany w 1989 r. zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego z 1974 r. , zobowiązany był ustalić, l czy nie zaistniały przesłanki określone w art. 37 ustawy. W piśmie z dnia [....] 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. podał, że zbiornik nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi pod względem sanitarnym oraz pogorszenia warunków zdrowotnych dla otoczenia. Natomiast pismem z dnia [....] 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. poinformował, że wybudowany zbiornik w dacie budowy był zgodny z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 22 marca 1984 r. Następnie organ l instancji wskazał, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 czerwca 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skoro przedmiotowy zbiornik nie jest zbiornikiem na nieczystości ciekłe, nie mają do niego zastosowania odległości określone w cyt. rozporządzeniu. Istnienie tego zbiornika nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia i nie jest sprzeczne z przepisami o planowaniu przestrzennym. W ocenie organu, zbiornik nie jest urządzeniem związanym z obiektem budowlanym, lecz budowlą -obiektem budowlanym. Powołując się na treść przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37, czy też wydania nakazu o jakim mowa w art. 40 prawa budowlanego. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła A.P. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 67 w zw. z art. 68 § 2, art. 73 § 2 w zw. z art. 74 § 2, 78 § 1, art. 79 § 1, art. 107 § 1 kpa. W uzasadnieniu podniosła, że organ rażąco naruszył prawo strony do uczestnictwa w postępowaniu. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [....] 2008 r. pracownicy organu pomijali uwagi i wniosku dowodowe strony, nie czyniąc na ten temat żadnej wzmianki w protokole, nadto zastraszali skarżącą. W protokole brak jest adnotacji o powodach jego nie podpisania przez stronę. Organ nie uznał również wniosku strony o powtórzenie tej czynności. Nadto wydano jej niepełny odpis z protokołu, bez dołączonych do niego zdjęć. Zarzuciła, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadzając oględziny nie zawiadomił jej o ich terminie uniemożliwiając tym samym wzięcie w nich udziału. Organ l instancji nie ustalił również, czy zbiornik jest zgodny z obecnie obowiązującym planem oraz nie sprawdził, czy zbiornik nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych otoczenia, co stanowi trzecią przesłankę rozbiórki. Nadto ograniczył się do uzyskania opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ustawa wymaga od organu sprawdzenia, czy budowla nie stanowi niebezpieczeństwa dla mienia i zdrowia w ogólności, nie tylko pod względem sanitarnym. Organ nie odniósł się również do stanowiska organu sanitarnego z 1990r. co do nieprawidłowości wzniesienia zbiornika i powodowania przez niego zagrożenia sanitarnego opierając się jedynie na opinii z 2008 r. Nadto organ nie odniósł się w ogóle do wniosków dowodowych złożonych przez stronę. Decyzją z dnia 9 lutego 2009 r. (znak:.....) [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na nie zakończenie postępowania wszczętego w 1989 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy w N. przedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu, albowiem dotyczy tej samej sprawy administracyjnej. Zarówno postępowanie prowadzone w Urzędzie Miasta i Gminy N. pod znakiem [....] , jak i postępowanie prowadzone przez PINB w W. pod sygn. [....] dotyczą tego samego obiektu budowlanego, a ich przedmiotem jest ocena legalności powstania przedmiotowego obiektu w świetle ustawy prawo budowlane 1974 r. Nadto organ wskazał, że wydanie decyzji nie narusza zasady określonej w art. 139 kpa, bowiem "pozostawienie decyzji PINB w W. w obrocie prawnym stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Równocześnie uniemożliwiałoby zakończenie postępowania wszczętego w 1989 r. w sprawie zbiornika na działce nr [....] w W. , co powinno stać się przedmiotem dalszego działania organu l instancji - PINB w W. (nie rozpatrzony wniosek D.D. i M.D. z dnia ... marca 1990 r.)". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła A.P . Wskazała, że zaskarża decyzję w części w której umarza postępowanie. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 §1 kpa, poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podniosła, że organ odwoławczy bezpodstawnie utożsamił postępowanie zainicjowane przez skarżącą w sprawie usunięcia nielegalnie wzniesionego i użytkowanego szamba z postępowaniem legalizacyjnym wszczętym przez M.D. i D.D . W jej ocenie postępowania nie dotyczą tej samej sprawy. Faktem jest, że w obu postępowaniach strony są tożsame i postępowania dotyczą tego samego obiektu, ale ich cel jest zupełnie inny. Nadto postępowanie z 1989 r. zostało zakończone prawomocną decyzją z dnia 14 marca 1990 r. Naczelnika Urzędu Gminy w N. nakazującą rozbiórkę szamba. Nadto podniosła, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. stanowi, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi, sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu z przyczyn formalnych, .gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis art. 105 § 1 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco i ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Wobec powyższego, stanowisko organu odwoławczego, że "z uwagi na nie zakończenie postępowania wszczętego w 1989 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy w N. przedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu, albowiem dotyczy tej samej sprawy administracyjnej", byłoby tylko wtedy zasadne, gdyby w sposób nie budzący wątpliwości organ ten ustalił, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę administracyjną, a kolejne postępowanie dotyczy tej samej sprawy. Jednakże ani organ odwoławczy, ani organ l instancji nie poczyniły w tym zakresie wystarczających ustaleń. Podkreślenia wymaga, że wnioski skarżącej z dnia [....] .2005 r., [....] .2005 r. i [....] .2006 r. dotyczyły sprawy wybudowania szamba niezgodnie z prawem budowlanym i nakazania jego usunięcia. Organy prowadząc postępowanie w sprawie "zbiornika na nieczystości" (k.65, 107), względnie w sprawie "legalności budowy i użytkowania zbiornika" (k.208), w istocie nie określiły przedmiotu postępowania, w szczególności nie dokonały podstawowego ustalenia, czy przedmiotowy zbiornik wybudowany był na podstawie pozwolenia na budowę. Nadto, zwrócić należy uwagę, że organ l instancji pismem z dnia [....] 2005 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy N. (k.9) o przesłanie kserokopii akty sprawy w sprawie zbiornika na nieczystości położonego na działce nr [....] w W. znak: [....] . Należało zwrócić się o akta tej sprawy a nie ich kserokopię. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie ustalił, czy sprawa o wyżej podanej sygnaturze była jedyną dotyczącą przedmiotowego zbiornika, prowadzoną przez Naczelnika Miasta i Gminy w N. Ze znajdujących się bowiem w przedłożonych aktach administracyjnych kserokopii (k.1 - 63) nie wynika w jakiej sprawie administracyjnej postępowanie to było prowadzone, w szczególności czy w sprawie samowolnego wybudowania obiektu budowlanego, czy w sprawie zmiany sposobu jego użytkowania, czy też innej. W decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia 14.03.1990r., jako podstawę prawną, powołano jedynie przepis art.54 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, który jest jedynie przepisem kompetencyjnym oraz § 44 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, który określa dla jakich inwestycji budowlanych potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dlatego też dokonanie przez organ odwoławczy ustalenia, że aktualnie prowadzone postępowanie dotyczy tej samej sprawy administracyjnej, w której zapadła cytowana decyzja, było przedwczesne. Organ l instancji w ogóle nie poczynił ustaleń co do przedmiotu tych postępowań. Powoduje to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem art.7, 77 i 107 kpa. Nadto, zwrócić należy uwagę, ze skarżąca w dniu [....] 2008 r. (k. 139 akt administracyjnych) złożyła wniosek o wyłączenie pracownika organu - inspektor prowadzącej oględziny w dniu [....] 2008 r. Wniosek ten nie został rozpoznany, a decyzję organu l instancji podpisała osoba, której dotyczył. Stosownie zaś do treści art.24 §3 kpa bezpośredni przełożony pracownika obowiązany jest na żądanie strony wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania. W razie złożenia takiego wniosku wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu tego wniosku. Decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty wydana bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika, jest dotknięta wadą procesową, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do ograniczenia możliwości korzystania z procesowej instytucji wyłączenia pracownika organu czy też samego organu na danym etapie załatwienia sprawy z naruszeniem zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 6 i 7 k.p.a.). Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie l wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art.200 p.p.s.a.