II SA/Kr 591/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skarg A. K., H. H., "A" spółki z o.o. w B. i P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].07.2009r. , znak [...], na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę dla realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z 2-poziomowym garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi : elektrycznymi, wod.-kań., c.o., wentylacją wewnętrzną tryskaczową, klimatyzacją oraz węzłem cieplnym -wymiennikownią, wraz układem drogowym oraz likwidacją istniejących przyłączy : elektrycznego, kanalizacyjnego, gazowego, na działce nr 1 obr. [...], w K. Jako obszar oddziaływania inwestycji wskazano w decyzji W dniu 2 marca 201Or., po rozpatrzeniu odwołań E.B. , A.K.-H. i H.H. , P.M. oraz B. Sp. z o.o. w B. Wojewoda wydał decyzję znak [...] którą na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 104 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Od decyzji Wojewody [...] marca 2010r., znak [...] odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Krakowie wnieśli w terminie A.K.-H. 'i H.H. ( zarejestrowaną do sygn. akt II SA/Kr 591/10 ), B. Sp. z o.o. w B. ( zarejestrowaną do sygn. akt II SA/Kr 613/10 ) oraz P.M. (zarejestrowaną do sygn. akt II SA/Kr 614/10). Skarżący A.K.-H. i H.H. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając : - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnie i uznanie, że nie zostały naruszone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. ( uchwała Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 28.06.2006r. ) - w tym § 5,§ 9, §11, §12, co prowadzi do naruszeni art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane. - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7, 8, i 12 k.p.a. W skardze B. Sp. z o.o. w B. zawarto wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, jak równie zarzuty: - naruszenia prawa materialnego, a to art. 9 ust. 1 i 3 pkt 4, art. 35 ust.1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane oraz § 5 ust. 1 i 7, § 9 ust. 5 pkt 1,2,7,8,15, §11 ust. 2 pkt 1 i 2, §11 ust. 2 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 8 lit.f) i g), § 12 ust. 2 pkt 2, § 16 ust. 5 pkt 1 lit. a),b),c),g) uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 28.06.2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z; - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7, 8, 77§1, 80, 10 7 § 1 i 3, 107 § 4 wzw. z art. 126 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazano, że inwestora podjął już czynności zmierzające do uruchomienia budowy. Realizacja inwestycji spowoduje zaś trudne do odwrócenia skutki z uwagi na jej obszar - gdzie część podziemną lokuje się prawie na całej powierzchni działki, gabaryty planowanego budynku, jak również zarzucane, a opisane w obszernym uzasadnieniu skargi konsekwencje realizacji zamierzenia prowadzące do naruszenia historycznego charakteru zabudowy miejsca podlegającego ochronie konserwatorskiej, a także zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Skarżący P.M. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając : - naruszenia prawa materialnego, a to art._5 ust. 1 pkt 9, 9 ust. 1 i 3 pkt 4, 34 ust. 3 pkt 3, 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, 35 ust.1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. -Prawo budowlane oraz § 5 , § 9 ust. 5 pkt 1,2,7,8,15, § 11 ust. 2 pkt 1 i 2, § 11 ust. 2 pkt 6, § 11 ust. 2 pkt 8 lit. f) i g), § 12 ust. 2 pkt 2, § 16 ust. 5 pkt 1 lit. a),b),c),e), g) uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 28.06.2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z; - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7, 8, 77§1, 80, 10 7 § 1 i 3, 107 § 4 w zw. z art. 126 k.p.a. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący uzasadniał spowodowaniem przez jej realizację nieodwracalnych skutków prawnych. Uzupełniając jego uzasadnienie w piśmie z dnia 17.06.2010r. przedstawiał fotografie obrazujące fakt przystąpienia przez inwestora do wykonywania robót, które polegają na wyburzenie obiektów na działce, wywożenie gruzu i krzaków oraz przygotowaniu terenu pod fundamenty . Dołączył też dokumenty dowodzące, że inwestora na stronie internetowej oferuje już klientom mieszkania w przedmiotowej inwestycji. W odpowiedziach na skargi Wojewoda wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka A. Sp. z o.o. w W. składając do każdej ze spraw pismo procesowe z daty 1 września 2010 r. wnosiła o oddalenie skarg, wskazując na bezzasadność podnoszonych w nich zarzutów oraz prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Postanowieniem z dnia 31.08.2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 111§ 1 ustawy z dnia 30.08.2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) zarządził połączenie spraw sygn. akt II SA/Kr 613/10 i sygn. akt II SA/Kr 614/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą zarejestrowaną do sygn. akt II SA/Kr 591/10. W piśmie procesowym z dnia 14.09.201Or. A. Sp. z o.o. w W. domagała się oddalenia wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie - uzależnienia takiego orzeczenia od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora w wysokości 2 000 OOOzł. W nawiązaniu do poglądów doktryny i orzecznictwa uczestniczka wskazywała na zasady stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a., podnosząc , że skarżący nie wykazali w sprawie niniejszej okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym zakresie akcentowała też niedopuszczalność oceny legalności decyzji w ramach rozpoznawania wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Wskazując dalej z ostrożności procesowej na treść art. 35 a ustawy - Prawo budowlane podnosiła, że skorzystanie z instytucji przewidzianej w tym przepisie winno mieć miejsce w każdym przypadku, gdy inwestor wykaże, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji niewątpliwie spowoduje szkody w jego majątku. Wysokość kaucji winna odpowiadać rozmiarom przedsięwzięcia inwestycyjnego i jest niezależna od sytuacji finansowej osoby wnoszącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wyjaśniała, że przedmiotowa inwestycja stanowi realizację dużego budynku, którego całkowity koszt wyniesie co najmniej kilkanaście milionów złotych . W chwili obecnej inwestor przygotowuje się do rozpoczęcia inwestycji, a równocześnie prowadzi sprzedaż lokali w mającym powstać budynku. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę narazi inwestora na znaczne szkody wynikające z późnienia realizacji inwestycji, w tym koszty utrzymania terenu budowy, konieczność zapłaty wysokich kar umownych na rzecz generalnego wykonawcy, ewentualnie koszty związane z wypowiedzeniem umowy kredytowej 'przez bank, ze skutkiem obowiązku natychmiastowej spłaty otrzymanego kredytu , a także kar umownych na rzecz nabywców lokali. Biorąc pod uwagę wartość inwestycji i poważne konsekwencje finansowe grożące inwestorowi w przypadku wstrzymania jej realizacji i kaucja na zabezpieczeni roszczeń z tytułu strat poniesionych w związku z wstrzymaniem wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę powinna wynieść nie mniej niż 2 000 000 zł. Na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. skarżący B. Sp. z o.o. w B. i P.M. oraz uczestniczka A. Sp. z o.o. w W. podtrzymali dotąd prezentowane stanowiska dotyczące wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przy czym uczestnik P.M. uznał za bezzasadny wniosek o ustalenie kaucji z uwagi na niepodanie wartości inwestycji. Skarżący .K.-H. i H.H. oraz uczestniczki A.J. , T.S. i E.B. poparły wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dla zastosowania instytucji przewidzianej w powołanym przepisie nie jest wymagane udowodnienie, a jedynie uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody, czy trudnych do odwrócenia skutków. W doktrynie podkreśla się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania (tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str. 183-184 ). Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę należy do tego rodzaju aktów, a zatem jej wykonanie może podlegać wstrzymaniu. W doktrynie zwraca się nadto trafnie uwagę, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie tego akt lub czynności, ustalenie przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby Pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str. 183 ). Ten pogląd nabiera szczególnego znaczenia w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę albowiem w myśl utrwalonego orzecznictwa późniejsza eliminacja z obrotu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę w wypadku zrealizowania inwestycji w okresie obowiązywania takiej decyzji skutkuję niemożnością zastosowania trybu z art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. -Prawo budowlane. Pomijając nawet kwestię opłat legalizacyjnych, przyjmowany w takim wypadku tryb naprawczy z art. 50 - 51 Prawa budowlanego, w przeciwieństwie do tej pierwszej regulacji jest mniej korzystny dla zachowania w postępowaniu administracyjnym prawa osób trzecich. Tytułem przykładu można wskazać, że w takim postępowaniu inwestor nie jest już zobowiązany do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z sześcioma kondygnacjami naziemnymi i 2-poziomowym garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi : elektrycznymi, wód.-kań., c.o., wentylacją wewnętrzną tryskaczową, klimatyzacją oraz węzłem cieplnym -wymiennikownią, wraz układem drogowym oraz likwidacją istniejących przyłączy : elektrycznego, kanalizacyjnego, gazowego, na działce nr 1 obr. [...], w K. Zarówno ze złożonego przez inwestora wniosku , ostatecznej wersji projektu budowlanego i innych zgromadzonych w sprawie materiałów, czy też obu wydanych w toku instancji decyzji wynika, że ma ona charakter specyficzny. Specyfika ta wynika po pierwsze z położenia inwestycji w obrębie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego dawnego miasta P. , w strefie B -pośredniej ochrony konserwatorskiej i na obszarze uznanym za pomnik historii K. - Historyczny Zespół Miasta 'zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8.09.1994r. ( M.P. Nr 50, póz. 418 ). W obszarze tym uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 28.06.2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. wprowadzono powoływane w decyzjach, czy skargach przepisy zawierające określone zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, mające na celu zachowanie historycznego ukształtowania układu urbanistycznego P. przez utrwalenie istniejących struktur o wysokich walorach kulturowych. W aktach administracyjnych dostępne jest co prawda pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Nr [...] z dnia 4.10.2008r., znak [...] na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku , które wydano inwestorowi dla przedmiotowego zamierzenia nie mniej jednak powyższe nastąpiło w odrębnym postępowaniu prowadzonym bez udziału pozostałych stron , zaś powyższa decyzja w żadnym fragmencie nie powołuje jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także wywody w niej zawarte nie nawiązują treścią do szczególnych wymogów zawartych w tym akcie planistycznym oraz tam przewidzianych zasad kształtowania nowej zabudowy. O specyfice przedmiotowej inwestycji decydują po wtóre, przyczyny natury technicznej, mogące mieć istotny wpływ na zachowanie prawa osób trzecich. Zważyć należy bowiem, że jako obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji wskazał w decyzji Nr [...] z dnia [...].07.2009r. , znak [...] nie tylko działkę nr 1 , na której mają być one zlokalizowane, ale także działki nr : 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 , 15, 16, 17 obr [...] , l tak, w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane również budynkami mieszkalno-usługowy wielorodzinnymi, przy czym realizacja zamierzenia przy lokalizacji dwóch kondygnacji pod ziemią wymaga wykonania głębokich wykopów zajmujących w sąsiedztwie innych obiektów budowlanych. Z dokumentacji geologiczno-inżynierskiej włączonej do projektu budowanego, jaki zgromadzonej w aktach administracyjnych organu już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji w postaci dodatku do dokumentacji geologiczno -inżynierskiej autorstwa mgr inż. A.G. , mgr inż. G.K. i mgr inż. B.S. z września z września 2009 r. wynika , że ze względu na lokalizację przedsięwzięcia w obrębie terasy i obecność zwierciadła wód gruntowych na głębokości bliskiej posadowieniu budynku, warunki gruntowe określono jako złożone oraz zakwalifikowano obiekt do II kategorii geotechnicznej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.09.1998r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych ( Dz. U. Nr 126, póz. 839 ) i Polską Normą PN - B - 02479. Projekt budowlany przewiduje nadto budowę w granicy . Projekt budowlany przewiduje także budowę w granicy działki, a zatem przedmiotowa inwestycja może mieć negatywny wpływ na wykonywanie praw osób trzecich. Po trzecie inwestycja ma być realizowana z odstępstwami od warunków techniczno-budowlanych. Inwestora posiada bowiem postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 20'09 r., znak [...] o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie ( Dz. U. Nr75, póz. 690 z późn. zm.). Uzyskał także postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straż Pożarnej w K. z dnia [...].10.2008r., znak [...], dotyczące uzgodnienia rozwiązań zamiennych w zakresie drogi pożarowej. Oba te akty administracyjne zostały wydane poza niniejszym postępowaniem bez udziału podmiotów uznanych w nim za strony. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.02.2009r, sygn. akt II OZ 877 09 ( zam. zb. LEX nr 518251 ) wskazuje się słusznie , że -" Zrealizowanie inwestycji budowlanej powoduje, co do zasady, skutki trudne do odwrócenia. Fakt, że inwestycja ma być realizowana z odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), przemawia za uznaniem, iż taka zabudowa może narazić również na znaczną szkodę właścicielkę działki, w granicy, której będzie posadowiony budynek ". Ten trafny pogląd należy uznać za aktualny również w niniejszej sprawie, przy czym za przyjęciem, że przy realizacji przedmiotowej inwestycji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia, przemawiają wszystkie uprzednio wskazane względy wynikające ze specyfiki zamierzenia. Wydanie niniejszego postanowienia nie może zostać uznane za sprzeczne z interesem inwestora. Podejmując zamiar realizacji zamierzenia o wyżej wskazanych specyficznych cechach , budzącego liczne kontrowersje już od momentu zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, winien on liczyć się z możliwością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu dokonania sądowej kontroli legalności planowanych przez niego działań. Przestawiony przez strony materiał w postaci fotografii obrazujących teren inwestycji wskazuje, że realizacja zamierzenia jest dopiero przygotowywana. Inwestor nie uwiarygodnił przy tym jakimkolwiek dokumentem , ani wysokości kosztów przedsięwzięcia, ani faktu zawarcia opisanych w piśmie z dnia 14.09.201Or. umów. Niniejsze postanowienie ma charakter tymczasowy, wydawane jest ono u progu okresu zimowego, przy czym przebieg dotychczasowego postępowania sądowoadministracyjnego nie wskazuje na istnienie przeszkód do jego rychłego zakończenia. Nadto postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. lub uchylone w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Te właśnie względy uzasadniają w sprawie niniejszej odstąpienie od możliwości przewidzianej w art. 35 a Prawa budowlanego, tj. uzależnienia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora . Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, biorąc za podstawę art. 61 § 3 p.p.s.a.