II SA/Kr 592/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K.M. , E.P. E.C. na decyzję Wojewody z dnia 2 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K.M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E.P. i E.C. łącznie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 216, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) Starosta K. odmówił zwrotu działki nr 1 o pow. 0,1574 ha, objętej księgą wieczystą Kw nr [...] obr. [...] w K. na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela – K.M. i Z.S. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta K. wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku K.M. i Z.S. z dnia 5 września 1995 r. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,1574 ha obr. [...] w K. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta ustalił, że wnioskowana do zwrotu działka nr 1 o pow. 0,1574 ha obr. [...] w K. przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego K.-P. z dnia [...] 1986 r. , znak: [...]. Decyzja ta zatwierdzała projekt podziału m.in. działki nr 2 obr. [...] na działki nr: 3, 4 i 5 , zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego K.-P. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] 1986 r. znak: [...] , a jej podstawę prawną stanowił art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Urzędu Miasta K. z dnia [...] października 1986 r., znak: [...]. Wydzielona na podstawie powyższej decyzji działka nr 1 - przeznaczona pod budowę ulicy K. - stosownie do postanowień ust. 5 art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna. Poprzednim właścicielem wydzielonej w wyniku podziału działki nr 1 była Z.P. . Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K.- P. , sygn. akt: [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. spadek po zmarłej w dniu [...] 1991 r. Z.P. nabyły na podstawie testamentu: Z.S. i K.M. po 1/2 części. W trakcie postępowania Starosta ustalił także, iż wnioskowana do zwrotu działka nr 1 obr. [...] w K. objęta jest księgą wieczystą Kw nr [...] i obecnie stanowi własność Gminy K. na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] września 2001 r., znak: [...]. Wojewoda , działając na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta K. jest wyłączony od rozpoznania niniejszej sprawy ze względu na fakt, iż objęta wnioskiem nieruchomość stanowi własność Gminy K. Analizując zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy Starosta stwierdził, że art. art. 136 ust. 3 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wyczerpujący określają rodzaje nieruchomości - ze względu na sposób nabycia ich przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - w stosunku do których jest dopuszczalne prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości. Z treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że postępowanie o zwrot jest dopuszczalne w przypadkach, gdy nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek w drodze wywłaszczenia, tj. na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy regulujące to zagadnienie. Art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia w sposób enumeratywny podstawy prawnego przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w stosunku do których organ administracji publicznej jest władny przeprowadzić postępowanie w sprawie ich zwrotu i rozstrzygnąć sprawę w sposób merytoryczny. Nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie mieści się, zdaniem Starosty, w żadnej z wyżej wymienionych kategorii nieruchomości, o których mowa w art. art. 136 ust. 3 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym wnioskowana do zwrotu nieruchomość (działka nr 1 ) nie może podlegać zwrotowi. Odwołania od tej decyzji złożyły K.M. i Z.S. . Zakwestionowały stanowisko Starosty , że przejęcie nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie jest wywłaszczeniem nieruchomości. Podniosły, że w powołanym przepisie jest mowa o tym, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji organu zatwierdzającej projekt podziału, a grunty te przechodzą na rzecz Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wskazuje to, że decyzja, o której mowa jest wywłaszczeniem. Zarzuciły Staroście pominięcie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda opisał ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i podkreślił, że podstawą prawną decyzji, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości objętej obecnie wnioskiem o zwrot był przepis art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przejście prawa własności działki nr 1 na rzecz Skarbu Państwa stosownie do treści ust. 5 art. 12 omawianej ustawy, nastąpiło z mocy prawa z dniem, którym decyzja o podziale stała się ostateczna tj. z dniem 29 października 1986 r. Również sądy administracyjne stoją na stanowisku, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie jest nabyciem w drodze wywłaszczenia nieruchomości, a tym samym nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w powołanym trybie nie jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216), której zwrot przewidują przepisy tej ustawy (wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt II S.A./Kr 3044/00). Okoliczność, że dana nieruchomość nie jest nieruchomością wywłaszczoną zobowiązuje organ do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z powodu braku podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, jaką jest mieszczenie się konkretnej nieruchomości w którejś z kategorii nieruchomości z art.136 ust.3 i 4 albo art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja organu I instancji, orzekająca o odmowie zwrotu działki nr 1 o pow. 1574 m- położonej w obrębie [...] w K. na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela – K.M. i Z.S. - jest decyzją zgodną z prawem i dlatego też Wojewoda utrzymał ją w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.M. i Z.S. zarzuciły organom naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżące nie kwestionują wykładni przepisów przedstawionej w cytowanym w uzasadnieniu decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. II SA/ Kr 3044/00, jednak podkreślają, iż stan prawny od czasu wydania tego wyroku uległ kilkakrotnie zmianom i to w zakresie istotnym dla oceny czy w tym przypadku doszło w istocie do wywłaszczenia nieruchomości. W chwili wydawania przez decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej działki przepis art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wymagał wniosku właściciela dla zastosowania tego trybu odjęcia własności. Dopiero jego nowelizacje i oparte na nich orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadziły zmianę polegającą na uwzględnieniu przesłanki, że nieruchomość, z której wydzielono grunty pod budowę ulic musiała być objęta podziałem na wniosek właściciela. W brzmieniu obowiązującym w 1986 r. przejęcie własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa mogło nastąpić nie tylko bez wniosku właściciela, ale nawet wbrew jego woli. Tak bez wątpienia było w sprawie niniejszej, skoro poprzedniczka prawna skarżących – Z.P. - kwestionowała tę decyzję Kierownika Urzędu Dzielnicowego odwołując się od niej bezskutecznie. Odjęcie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wbrew woli właściciela jest podstawową cechą charakteryzującą instytucję wywłaszczenia. W tych okolicznościach skarżące nie podzielają poglądu prezentowanego w zaskarżonej decyzji, że decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego K.-P. z dnia [...] 1986 r. nie miała charakteru decyzji wywłaszczeniowej. Taki pogląd mógłby być usprawiedliwiony tylko na gruncie znowelizowanego od 1988 r. brzmienia przepisu art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzającego wymóg wniosku właściciela o podział gruntu. Skoro jednak w niniejszym przypadku poprzedniczkę skarżących pozbawiono własności działki wbrew jej woli, to prawidłową winna być w tym wypadku wykładnia rozszerzająca art. 216 i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami idąca w kierunku dopuszczenia możliwości zwrotu nieruchomości, tak jak w przypadkach typowego wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu [...] 2004 r. skarżąca Z.S. zmarła. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla K.-P. w K. spadek po niej nabyły po połowie córki: E.C. i E.P. , które wstąpiły do niniejszego postępowania w miejsce zmarłej skarżącej. Wyrokiem z dnia 30 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1146/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] oraz uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wyznaczenia Starosty K. , bowiem należała ona do właściwości Prezydenta Miasta K. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OSA 1/03. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta K. oraz Wojewody wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 348/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozpoznania niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzających obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] sierpnia 1986 r., znak [...], którą zatwierdza się projekt podziału nieruchomości - ul. K. , sporządzony przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne w ramach zlecenia nr [...] przyjętego do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w dniu 6 sierpnia 1986 r. za nr [...]. Ponadto w decyzji tej orzeczono, że część nieruchomości wchodząca w skład projektowanej ul. K. z mocy prawa staje się własnością Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji stwierdza się, że zatwierdzony nią projekt podziału jest zgodny z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego K.-P. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 29 czerwca 1986 r. znak: [...]. W materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy brak jest jednak powołanej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, a przede wszystkim brak jest projektu podziału, który został zatwierdzony decyzją z dnia [...] 1986 r. W treści tejże decyzji nie wskazuje się numerów działek, które podlegają podziałowi, tak więc na podstawie tego dokumentu nie można stwierdzić, czy odnosi się on do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Brak jest też jednoznacznych ustaleń odnośnie poprzedniego właściciela działki nr 1. Na k. [...] akt administracyjnych znajduje się fragment ( [...]) orzeczenia o przyznaniu odszkodowania za działki przejęte na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] 1986 r., znak [...]. Na podstawie znajdującego się w aktach fragmentu nie sposób jednak zidentyfikować tego orzeczenia (data, znak lub numer, organ wydający). Trzeba również zwrócić uwagę, że według tego orzeczenia odszkodowanie za grunt tj. działkę nr 1 otrzymała Z.P. , natomiast według decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. (k. [...]) znak [...] odszkodowanie za składniki budowlane znajdujące się na działce nr 1 otrzymali Z.P. oraz B.M. Ta rozbieżność budzi wątpliwości co do uprawnień B.M. w odniesieniu do objętej wnioskiem nieruchomości przed jej przejęciem na rzecz Skarbu Państwa. W ponownym postępowaniu należy zbadać, z jakiego tytułu przyznano B.M. odszkodowanie, o którym mowa powyżej, a w szczególności czy posiadał on jakiekolwiek uprawnienia w stosunku do gruntu lub budynku znajdującego się na działce objętej postępowaniem. Rozstrzygając tę sprawę ponownie organy administracji publicznej winny mieć również na uwadze, iż z dniem 22 września 2004 r. zmieniła się treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważenia wymaga, czy przedmiotowa nieruchomość mieści się w zakresie przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego obydwie decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.