II SA/Kr 593/11

Kraków, dnia 20 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.P. na decyzję Wojewody z dnia 31 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji E.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. W skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Uzasadniając swój wniosek wskazała, że wykonanie tych decyzji spowoduje skutki, których zaistnienie spowoduje trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego będzie w zasadzie niemożliwy. Nastąpią zmiany w księgach wieczystych i ewidencjach. Będą wdrażane kwestionowane w skardze chybione rozwiązania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a - wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie z § 3 wskazanego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienia, o których mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 p.p.s.a.). Wstrzymanie wykonalności decyzji jest zatem wyjątkiem od tej zasady, który wystąpić może w razie zaistnienia ustawowych przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Przede wszystkim wskazać należy, że wstrzymanie wykonalności decyzji przez sąd administracyjny występuje zawsze na wniosek strony, a co za tym idzie wykazanie, że istnieją pozytywne przesłanki od których ustawa uzależnia wstrzymanie decyzji przez sąd, spoczywa na stronie która taki wniosek składa. Sąd wniosek taki może uwzględnić jeżeli po analizie wskazanych w nim faktów i okoliczności uprawdopodabniających te fakty oceni, że w razie wykonania decyzji strona może ponieść znaczne szkody lub decyzja spowoduje nieodwracalne skutki. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga to, że decyzja, której wstrzymania wykonania domaga się skarżąca, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 80, póz. 721 ze zm.), przy stosowaniu przepisów tej ustawy w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą zmieniającą z 25 lipca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) tj. w okresie obowiązywania dwuetapowej realizacji inwestycji drogowych, najpierw poprzez uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, a potem poprzez uzyskanie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt. II OZ 923/10 wskazał, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowlane. Z kolei w postanowieniu z dnia 14 listopada 2009 r. sygn. akt. II OZ 958/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jako etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi jedynie uprawnienie do wystąpienia o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Sama decyzja ustalająca warunki lokalizacji nie jest jeszcze aktem, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji. W konsekwencji decyzja będąca przedmiotem wniosku nie wywołuje skutku w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. Jak wskazano na wstępie, przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to taką szkodę majątkową, a także niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja dotyczy lokalizacji inwestycji polegającej na budowie drogi i nie stanowi bezpośredniej podstawy do podjęcia robót budowlanych. Rozpoczęcie prac budowlanych następuje bowiem dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę, które wydawane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy także, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa lub odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje zatem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, co stanowi jeden z warunków udzielenia ochrony tymczasowej. Na końcu zaznaczyć należy, że sąd na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie bada zasadności skargi, czy też zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu stanowi jedynie postępowanie o charakterze wpadkowym, które jest prowadzone w ściśle określonych granicach wyznaczonych treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja będzie bowiem podlegać kontroli sądu, pod względem jej zgodności z prawem, dopiero w toku merytorycznego rozstrzygania sprawy. Mając zatem na uwadze, że skarżąca nie wykazała, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji wystąpiłyby przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., jak również okoliczność, że udzielenie ochrony tymczasowej skarżącym niweczyłoby cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy przyjęciu ustawy ustalającej szczególny reżim prawny przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg - sąd orzekł jak w sentencji.