II SA/Kr 595/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S.N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S.N. kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. N. i S. N. reprezentowani przez radcę prawnego w dniu 5 września 2012 r. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zbadania legalności prac budowlanych oraz przywrócenie do stanu zgodnego z uzyskanym pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek dotyczy prowadzonego przez inwestora przedsięwzięcia budowlanego na działce nr [...] w miejscowości C. Posadowienie budynku zaplanowane zostało w pobliżu granicy z działką S. N., zatem sam budynek i jego posadowienie powinno spełniać wszystkie wymagania, określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z istniejącym stanem faktycznym budynek wybudowany przez inwestora został usytuowany w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy nieruchomości należącej do wnioskodawców, a ponadto w ścianie tej zostały wybite okna. Ponadto inwestor dobudował na wzniesionym budynku wysoki komin. W projekcie budynku będącego załącznikiem pozwolenia na budowę brak jest przedmiotowych okien jak i komina, co świadczy o zmianie przez inwestora, bez wątpienia, w sposób istotny, sposobu realizacji budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. pismem z dnia 22 października 2012 r. działając na podstawie art. 8 i art. 9 K.p.a. poinformował wnioskodawców, że po szczegółowej weryfikacji przedłożonej dokumentacji oraz przeprowadzonego z kierownikiem budowy wywiadu, a także na podstawie ustaleń protokołu kontroli z dnia 9 października 2012 r. stwierdzono, że budowa prowadzona jest pod nadzorem inspektora nadzoru inwestorskiego oraz kierownika budowy. Wymienione osoby posiadają stosowne uprawnienia budowlane w tym zakresie oraz legitymują się aktualnym zaświadczeniem przynależności do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Przebieg robót budowlanych został chronologicznie odnotowany w dzienniku budowy. Natomiast wprowadzone zmiany przez inwestora w trakcie wykonywania robót budowlanych, zostały zakwalifikowane przez uczestników procesu budowlanego jako zmiany nieistotne, a które ponadto odnotowano w dzienniku budowy. Zatem w ocenie PINB C. realizacja przedmiotowej inwestycji, przebiega zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym przy uwzględnieniu odstępstw nieistotnych od zatwierdzonego projektu, dla których nie jest zasadnym uruchamianie trybu postępowania w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie został naruszony przepis art. 36 a ustawy Prawo budowlane. K. N. i S. N. w dniu 29 października 2012 r. złożyli zażalenie na pismo odmawiające wszczęcia postępowania. Wskazali, ze niniejsze pismo ma niejasny charakter prawny. Podejmując ustalenia merytoryczne w sprawie organ faktycznie uznał, że nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, jakkolwiek podjęte przez niego działania nie wpisują się w żadne sformalizowane postępowanie sankcjonowane zarówno przepisami kodeksu prawa administracyjnego jak i prawem budowlanym. Działanie w kierunku pogłębiania zaufania obywatela do organu administracji publicznej, wskazane w piśmie z dnia 22 października 2012 r. nie posiada w procedurze administracyjnej bytu samoistnego, wpływa natomiast na ocenę prawidłowości postępowań prowadzonych przez ten organ. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 6 marca 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 i art. 123 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. N. i S. N.. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Pismo PINB w C. zostało wydane na podstawie art. 9 K.p.a. i zawierało informację o sposobie załatwienia wniosku z dnia 5 września 2012 r. Zatem w niniejszej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia. Przedmiotem zażalenia w sprawie było nie postanowienie, lecz pismo PINB w C.. Zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Art. 141 § 1 K.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Z przytoczonych powyżej rozwiązań wynika, że zażalenie nie przysługuje od pism jeżeli nie mają one charakteru postanowienia. Pismo z dnia 22 października 2012 r. nie zawiera stanowiska organu, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a K.p.a. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. N. reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia jak również uchylenia postanowienia z dnia 22 października 2012 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 134 K.p.a. - poprzez niezasadne przyjęcie, iż pismo PINB z dnia 22.10.2012 r., nie stanowi postanowienia i nie służy na nie zażalenie, mimo, iż pismo to z uwagi na swoją treść merytoryczną i elementy formalne stanowiło faktycznie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pismo z dnia 22.10.2012r., stanowiło zdaniem Skarżącego postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem zawierało rozstrzygnięcie w zakresie wniosku Skarżącego z dnia 5.09.2012 r., o treści: "Biorąc powyższe pod uwagę brak jest podstaw do wdrożenia stosownego postępowania administracyjnego z przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane...". Naruszenie przedmiotowego przepisu spowodowało w konsekwencji naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procedury; - art. 7 K.p.a. - poprzez niewykazanie należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie podjęcie działań mogących wyjaśnić okoliczności wskazywane przez Skarżącego we wniosku z dnia 5.09.2012 r., a także w zażaleniu z dnia 29.10.2012 r., niedokonanie analizy materiału dowodowego wskazanego przez Skarżącego; - art. 77 K.p.a. - poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co było wynikiem prowadzenia sprawy bez wymaganej i należytej staranności, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia; - art. 107 K.p.a. - poprzez niezawarcie w uzasadnieniu postanowienia jasnych i zrozumiałych dla Skarżącego motywów rozstrzygnięcia, tak co do okoliczności faktycznych, jak i podstaw prawnych, będących motywem rozstrzygnięcia, które powinny być wynikiem pełnej i dogłębnej analizy materiału dowodowego sprawy; - art. 61a K.p.a. - poprzez jego pominięcie w ocenie stanu sprawy i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, poprzez brak jakiejkolwiek merytorycznej kontroli sprawy, w sytuacji wydania, zdaniem Skarżącego, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w dniu 22.10.2012 r., co wynika z treści tego pisma, bowiem zgodnie z art. 61a K.p.a., jeśli organ stwierdzi bark podstaw do wszczęcia postępowania, winien wydać w tym zakresie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy Skarżącemu zażalenie; 2/ naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynika sprawy, przez pominięcie właściwych przepisów prawa materialnego lub ich błędną wykładnię, bądź niewłaściwe zastosowanie, a to: - art. 50. ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego pominięcie i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji, kiedy zmiany dokonane przez Inwestora w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach prawa; - art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich pominięcie i w konsekwencji nie zastosowanie, w sytuacji, gdy zachodził przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co zostało dowiedzione przez Skarżącego we wniosku z dnia 5 września 2012 r.; - art. 81 w zw. z art. 84 ustawy Prawo budowlane - poprzez ich pominięcie i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji, gdy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno- budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej; - § 12 ust. 1 w związku z § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich pominięcie i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji, gdy inwestycja prowadzona była w sprzeczności z powołanymi przepisami, mimo że podział nieruchomości został dokonany po dacie wydania pozwolenia na budowę. Takie stanowisko organu akceptowałoby sytuację polegającą na omijaniu przepisów prawa budowlanego, poprzez czynności o charakterze cywilnoprawnym, w tym podział nieruchomości i ich sprzedaż na rzecz innych podmiotów. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że we wniosku z dnia 5 września 2012r. skarżący wskazał zagadnienia, w zakresie których ustalenia faktyczne - w jego ocenie - miały istotne znaczenie dla wszczęcia przez właściwy organ postępowania w kierunku przywrócenia na prowadzonej budowie stanu zgodnego z prawem zgodnie z procedurą wskazaną w Prawie budowlanym. Powyższe okoliczności nie zostały zbadane przez organ II instancji. Organy l i l instancji nie zweryfikowały kwestii wskazanych przez Skarżącego, pominęły i nie zastosowały zapisów ustawy Prawo budowlane oraz Rozporządzenia. Skarżący wskazywał także, co zostało w całości pominięte przez organ II instancji, że zgodnie z art. 81 w związku z art. 84 Prawa budowlanego , do obowiązków organów nadzoru budowlanego, należy m.in nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Organ drugiej instancji nie dokonał analizy sporządzonego przez organ l instancji protokołu kontroli, do czego był obowiązany badając sprawę, jako organ odwoławczy. Nie podjął tym samym wszelkich prawem przewidzianych działań, aby wnikliwie i kompletnie przeprowadzić postępowanie weryfikacyjne i ustalić, czy prace budowlane prowadzone są w zgodzie z prawem i wydanymi decyzjami, a jeśli zgromadzony materiał dowodowy wskazałby, iż istnieją nieprawidłowości, organ powinien doprowadzić do zastosowania procedury wskazanej w ustawie prawo budowlane. Przy wskazanych brakach w ustaleniach faktycznych organy l i II instancji pominęły także zupełnie stanowiącą istotę sprawy ocenę charakteru odstępstw dokonanych przez Inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie skarżącego, wskazane odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego realizowanego na przedmiotowej budowie noszą znamiona odstąpień istotnych. Reasumując, organy naruszyły w trakcie prowadzonego postępowania art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewykazanie należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Skoro organ II instancji błędnie ocenił pismo z dnia 22 października 2012 r., jako "informację dla strony", a organy I i II instancji zaniechały poprawnej oceny istnienia przesłanek, co do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, tym samym oba orzeczenia oparte zostały na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego lub niezasadnym jego pominięciu przy jednoczesnym naruszeniu zasad postępowania, które miało istotny wpływ na oba rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wniesionego od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z 22 października 2012 r. w którym to piśmie, w związku z wnioskiem skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie zbadania legalności prac budowlanych (odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje, iż " ... wprowadzone zmiany przez inwestora w trakcie wykonywania robót budowlanych, zostały zakwalifikowane przez uczestników procesu budowlanego jako zmiany nieistotne, a które ponadto odnotowano w dzienniku budowy. Zatem w ocenie PINB C. realizacja przedmiotowej inwestycji, przebiega zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym przy uwzględnieniu odstępstw nieistotnych od zatwierdzonego projektu, dla których nie jest zasadnym uruchamianie trybu postępowania w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie został naruszony przepis art. 36 a ustawy Prawo budowlane". W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotowe pismo jest jedynie pismem informacyjnym, a nie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, a wobec tego nie przysługuje od niego zażalenie, jest błędne. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Należy podkreślić, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1982, z. 9, p. 169). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 4 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 11/11 wskazał, że brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia, gdyż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie. Także brak w piśmie pouczenia o środkach zaskarżenia nie uniemożliwia złożenia zażalenia, a tylko może być podstawą wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia takiego zażalenia. Pogląd prezentowany w wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela a rozważania w nich zawarte mają zastosowanie również do innych aktów organów administracji jakimi są postanowienia. Oceniając pod tym kątem przedmiotowe pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z 22 października 2012 r. stwierdzić należy, że zawiera ono wskazane niezbędne minimum elementów jakie powinno zawierać postanowienie, a mianowicie wskazuje organ administracji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., adresata - skarżącego S. N., rozstrzyga o istocie sprawy (odmawia wszczęcia postępowania), a także zawiera podpis osoby działającej w imieniu organu. Ponadto pismo to zawiera krótkie uzasadnienie pozwalające na ustalenie motywów jakimi kierował się organ. Od takiego odmownego rozstrzygnięcia organu administracji stronie przysługiwało zatem zażalenie, (rozstrzygniecie zawarte w piśmie dotyczy sprawy załatwianej przez organ administracji w formie postanowienia stosowanie do art. 61a § 2 k.p.a.), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania tj. art. 134 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zachodzi niedopuszczalność zażalenia, podczas gdy w istocie postępowanie przed organem l instancji z wniosku skarżącego zostało zakończone postanowieniem od którego skarżącemu przysługiwało zażalenie, które Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był merytorycznie rozpatrzeć. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni zawarte powyżej wskazania i rozpozna zażalenie skarżącego od postanowienia organu I instancji z dnia 22 października 2012 r. odmawiającego wszczęcia postępowania. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a.