II SA/Kr 597/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 13 marca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Centrum Kultury i Sportu w S. na rzecz skarżącego M. H. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 13 stycznia 2019 r. skarżący M. H. skierował do Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S. (dalej CKiS) wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Żądana informacja dotyczyła wskazania podmiotów, które figurują jako strony umów zawieranych z Centrum Kultury i Sportu w S., a uwidocznione są w prowadzonym rejestrze umów. Dyrektor Centrum Kultury i Sportu w S. decyzją nr [...] z dnia 13.03.2019 r., powołując art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 r., poz. 1330), a także preambułę rozporządzenia Parlamentu Europejskiego w sprawie RODO, odmówił udzielenia części żądanych informacji. Odmowa dotyczyła tych informacji z umów znajdujących się w rejestrze, które dotyczyły danych osobowych osób fizycznych nieosiągających przychodów i innych korzyści majątkowych z zawartych z CKiS umów. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor CKiS powołał się na konieczność ochrony prywatności i danych osobowych wskazanych osób. Na poparcie stanowiska wskazał wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 13.02.2019 r., sygn. akt II SA/Gd 665/18 oraz WSA w Łodzi z dnia 6.12.2018 r., sygn. akt II SA/Łd 135/18. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł M. H.. Akcentował naruszenie prawa do uzyskania informacji publicznej. Dyrektor Centrum Kultury i Sportu w S. decyzją nr [...] r. z 10.04.2019 r. "ponownie odmówił udostępnienia w rejestrze umów zawartych przez CKiS, udostępnionym w BIP, informacji dotyczących danych osobowych osób fizycznych nieosiągających przychodów i innych korzyści majątkowych z umów zawartych z CKiS ze względu na obowiązek poszanowania prywatności tych osób przejawiającej się w prawie do ochrony danych osobowych prawnie chronionych." W uzasadnieniu wskazał, że dane, których udostępnienia odmówiono dotyczą wyłącznie wolontariuszy współpracujących z CKiS na podstawie ustawy z dnia 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. 2018 r., poz. 450) oraz osób nie korzystających odpłatnie z usług świadczonych na ich rzecz przez CKiS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję, M. H. podał, że w przekazanym mu rejestrze umów zawartych z CKiS poza danymi wolontariuszy, utajnione zostały przypadki, które "nie były związane z przysporzeniem ze środków publicznych". Chodzi tu o przekazaną skarżącemu tabelę przedstawiającą umowy zawarte w latach 1997-2014 r. W pozycji 1 tej tabeli, uwidoczniono najem lokalu w S. przy ul. [...]. Nadto zastrzeżenia skarżącego budziły pozycje zawarte w wierszach 2,3,4 i następnych tej tabeli, w których nie wskazano podmiotu występującego przy zmianie czynszu najmu. Wątpliwości budziły również pozycje: - 219 "Współpraca podczas organizacji imprezy", - 241 "Najem dużej Sali sportowej i Sali Olimpijka wraz z szatnią, - 287 "Najem hali widowiskowo-sportowej, - 316-326 "Wolontariat". Skarżący powołał orzeczenia sądów administracyjnych mających wskazywać, że dane kontrahentów podmiotów publicznych stanowią jawne informacje publiczne. Podkreślił, że wejście w życie przepisów RODO nie miało wpływu na zmianę linii orzeczniczej, gdyż przepisy te nie zawęziły przetwarzania danych osobowych. Zwrócił skarżący uwagę, że art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych wskazuje także na przepisy o udostępnianiu informacji publicznych. Skarżący żądał także udostępnienia wartości poszczególnych umów, zarzucając, że zasłanianie się poufnością tych danych nie jest prawidłową praktyką. W odpowiedzi na skargę CKiS żądał jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Akcentował, iż wydana decyzja odmowna w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej podyktowana jest koniecznością zachowania prywatności osób, które nie otrzymują wynagrodzenia lub korzyści z majątku publicznego. Brak takiego wynagrodzenia lub korzyści znosi obowiązek udostępnienia danych tych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że akty te naruszają zarówno przepisy proceduralne, jak i przepisy prawa materialnego. Powyższe nakazywało orzec o uchyleniu obu kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć Dyrektora Centrum Kultury i Sportu w S.. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.). Na wstępie należy zwrócić uwagę, że od wydanej przez Dyrektora CKiS w S. decyzji z dnia 13.03.2019 r. przysługiwało wnioskodawcy prawo zwrócenia się do tego samego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2019 r., poz. 1429; dalej u.d.i.p.) wnioskodawca może wystąpić do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Z kolei art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że do decyzji wydanych w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, wymienione w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ze wskazanego przepisu wynika zatem, że podmiot orzekający w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winien - co do zasady - stosować przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji. Podmiot taki, dysponuje więc także kompetencjami organu odwoławczego określonymi w art. 138 k.p.a. Stosownie zaś do art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy, który nie uwzględnia wniesionego przez stronę środka odwoławczego, wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy za niezasadny, winien więc wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenianej zaś sprawie, wbrew wymogowi wynikającemu z analizowanych wyżej przepisów, Dyrektor CKiS orzekając w wyniku rozpoznania wniosku M. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w decyzji z dnia 10.04.2019 r. nie wydał wskazanego rodzaju rozstrzygnięcia, lecz kolejny (drugi) raz odmówił wnioskodawcy udostępnienia tej samej, żądanej informacji publicznej. Wyrzeczenie zatem ocenianej decyzji nie odpowiada kodeksowemu rodzajowi dopuszczalnych rozstrzygnięć. Stanowi to o naruszeniu art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 par. 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenianym przypadku, Dyrektor CKiS uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko powołał dwa orzeczenia sądów administracyjnych. Dodał, że "z analizy treści tych wyroków oraz przywołanego tam orzecznictwa a contrario oraz preambułą do rozporządzenia o RODO – istnieją podstawy do ochrony danych osobowych osób fizycznych nie otrzymujących wynagrodzenia ze środków publicznych". Wskazana treść uzasadnienia nie przedstawia właściwie żadnych motywów zajętego stanowiska. Nie podaje bowiem w istocie niezbędnej argumentacji mającej przemawiać za przyjętym kierunkiem rozstrzygnięcia sprawy. Nie wiadomo bowiem jakie właściwie motywy mające "wynikać z analizy orzeczeń" podmiot zobowiązany w istocie przyjmował. Powyższe świadczy o naruszeniu wskazanego wyżej art. 107 par. 3 k.p.a. Brak bowiem przedstawienia motywów rozstrzygnięcia jest tego rodzaju uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie nie było przedmiotem sporu to, ze Dyrektor Centrum Kultury i Sportu w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Centrum to jest bowiem, posiadającą osobowość prawną, samorządową instytucją kultury, utworzoną przez Gminę S.. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności osoby prawne samorządu terytorialnego. W sprawie nie budziło wątpliwości także i to, że żądane przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 13.01.2019 r. informacje stanowią informację publiczną. Przez informację publiczną rozumieć należy każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Objęte żądaniem skarżącego informacje dotyczyły wskazania podmiotów, które zawarły umowy z Centrum Kultury i Sportu w S., i które zostały uwidocznione w prowadzonym przez Centrum rejestrze umów. Złożony przez skarżącego wniosek dotyczył zatem prowadzonego przez podmiot zobowiązany rejestru (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.) oraz w swojej istocie odnosił się do majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.) i sposobu gospodarowania tym majątkiem (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Złożone żądanie dotyczyło bowiem także podania wartości poszczególnych umów zawartych w związku z wykorzystaniem mienia, którym zarządza Centrum Kultury i Sportu w S.. Spór w kontrolowanej sprawie dotyczył natomiast zasadności odmowy udostępnienia przez Dyrektora CKiS w S. części informacji zawartych we wskazanym wyżej rejestrze umów. Odmowa ta obejmowała informacje dotyczące osób, które w ocenie podmiotu zobowiązanego nie osiągają dochodów z majątku samorządowego, co miało uzasadniać konieczność ochrony danych osobowych tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany wskazywał, że decyzją odmowną objęte zostały dane wolontariuszy współpracujących z Centrum, w oparciu o ustawę z dnia 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. 2018 r., poz. 450). Stanowisko to, na gruncie ocenianego przypadku uznać należy za nietrafne. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wbrew stanowisku strony przeciwnej, brak było podstaw do odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, z uwagi na nieodpłatność umów dotyczących wykorzystania majątku gminnego, zawieranych z wolontariuszami przez Centrum Kultury Fizycznej i Sportu w S. i brak osiągania dochodów przez wskazane osoby z majątku samorządowego. Należy bowiem podkreślić, że okoliczność braku odpłatności takich umów nie zmienia faktu, iż żądana przez wnioskodawcę informacja odnosiła się bezpośrednio do sposobu gospodarowania majątkiem samorządu terytorialnego. Jest to zatem tego rodzaju informacja o majątku gminnym, która stanowi przedmiot informacji publicznej wskazany wprost w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Forma natomiast gospodarowania tym majątkiem (odpłatna bądź nieodpłatna) pozostaje bez wpływu na ocenę prawa wnioskodawcy do uzyskania takiej informacji publicznej. Nieodpłatne udostępnianie majątku gminnego wolontariuszom, nie pozostaje poza sferą regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż sam fakt korzystania przez wolontariuszy z przedmiotowego majątku przesądza już o tym, że informacja w tym przedmiocie stanowi informację o sprawie publicznej i podlega udostępnieniu (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.10.2019 r., sygn. akt II SA/Wa 862/19). W zakresie zaś kwestii prawa do prywatności stron zawartych umów (tj. osób fizycznych - wolontariuszy) na korzystanie z majątku gminnego zauważyć należy, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8.11.2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12) sformułował trafny pogląd, że "ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p". Zdaniem Sądu Najwyższego, osoby zawierające umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego muszą liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Dla osoby bowiem żądającej dostępu do informacji publicznej związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób - w rozważanej sytuacji - stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób. Cechą bowiem prawa do prywatności jest to, że jego ochroną jest objęta dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje zatem działalności publicznej takiej osoby. Prowadzi to do istotnego wniosku, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p." (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Samorząd Terytorialny 2013, nr 9, s. 84–90). Korzyść ta przy tym może także polegać – jak w ocenianym przypadku - na nieodpłatnym udostępnieniu określonego składnika majątku gminy. Wniosku o zasadności odmowy udostępnienia danych osób (wolontariuszy) z którymi CKiS zawarło umowy obejmujące wykorzystanie majątku gminnego nie sposób przy tym także wyprowadzać z powołanej w sentencji kontrolowanych decyzji preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE. L. 2016.119.1). Zwrócić należy uwagę, że motyw 154 powołanego rozporządzenia wskazuje bowiem, iż "niniejsze rozporządzenie pozwala uwzględnić przy stosowaniu jego przepisów zasadę publicznego dostępu do dokumentów urzędowych. Publiczny dostęp do dokumentów urzędowych można uznać za interes publiczny. Organ publiczny lub podmiot publiczny powinny móc publicznie ujawniać dane osobowe z dokumentów przez siebie przechowywanych, jeżeli takie ujawnienie jest przewidziane przepisami prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego, któremu organ ten lub podmiot podlegają". Przedstawione rozważania wskazują zatem, że kontrolowane decyzje wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy - naruszeniem art. 5 ust 2 u.d.i.p., będącym podstawą prawną tego rozstrzygnięcia. Nadto, analizując akta sprawy, w tym przekazany skarżącemu rejestr umów zawartych przez CKiS w S. stwierdzić należy, iż zasadnie wskazał skarżący na konkretne pozycje udostępnionego rejestru, które nie zostały wypełnione (ujawnione) przez podmiot zobowiązany, a z opisu tych pozycji nie wynika przy tym aby dotyczyć one mogły umów na udostępnienie majątku gminnego jedynie wolontariuszom. Chodzi tu w szczególności o umowy przedstawione w pozycjach: 1, 2, 3, 4 i innych – gdzie nie uwidoczniono stawki pobieranego czynszu, a także pozycję nr 219 o nazwie "Współpraca podczas organizacji imprezy", pozycję 241 o nazwie "Najem dużej Sali sportowej i Sali Olimpijka wraz z szatnią" oraz pozycję 287 nazwaną "Najem hali widowiskowo-sportowej". Brak przedstawiania motywów nieudostępnienia wskazanych informacji świadczy o naruszeniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą podmiotu zobowiązanego będzie uwzględnienie faktu, że okoliczność zawarcia z wolontariuszami umów obejmujących wykorzystanie majątku gminnego, nie wyklucza konieczności udostępnienia wnioskodawcy informacji o tego rodzaju umowach w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieodpłatność takich umów, a także brak osiągania przez wolontariusza dochodów z majątku gminnego, nie stanowią – w świetle przedstawionych okoliczności - przesłanek zwalniających z obowiązków określonych w u.d.i.p. Nadto, w przypadku odmowy udostępnienia wnioskodawcy wskazanych wyżej przykładowo informacji o umowach zawartych przez Centrum z innymi podmiotami niż wolontariusze, konieczne będzie także przedstawienie przez podmiot zobowiązany motywów zajętego w zakresie stanowiska. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu obu kontrolowanych aktów. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 200 zł.