II SA/Kr 598/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 października 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel -Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2004r sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 stycznia 2001r , Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej G. K. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 11 grudnia 2000 r., znak: [...] Wójt Gminy Z. uwzględniając wniosek M. G. z dnia 16 października 2000 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. 1 w miejscowości S., gmina Z. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu przestrzennego zagospodarowania Gminy Z. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w Z. z dnia 25 lutego 1993 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] marca 1993 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy w Z. z dnia 29 lipca 1993 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] września 1993 r., poz. [...], albowiem przedmiotowa działka nr ewid. gr 1 położona jest w miejscowości S. gmina Z. na terenie oznaczonym symbolem 10.4-MR, dla którego zapis planu brzmi: "teren zabudowy zagrodowej z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych. Wysokość zabudowy mieszkaniowej do 2 kondygnacji. Przewiduje się adaptację istniejącej zabudowy z możliwością modernizacji, rozbudowy oraz uzupełnienia zabudowy na wolnych działkach". Po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 11 grudnia 2000 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 31 stycznia 2001 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) wynika, że jeżeli dla danego terenu został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to przeznaczenie terenu i zasady jego zagospodarowania ustala ten plan, wówczas zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei przepis art. 43 ustawy stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Przepisy powyższe oznaczają że przy ustalaniu warunków zabudowy zagospodarowania terenu, decydujące znaczenie mają ustalenia planu miejscowego. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji wykazał, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego i w związku z tym Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie podjęte przez organ pierwszej instancji. W odniesieniu do treści odwołania G. K., w którym odwołująca się podnosi kwestię nieuregulowanej granicy pomiędzy działkami nr 1 i 2 oraz okoliczność, że M. G. nie jest właścicielem wskazanej do zabudowy działki nr 1, a jedynie jej użytkownikiem i samowolnie wybudował budynek gospodarczo-mieszkalny, Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowania przestrzennym stanowi, jakie określenia powinien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i zalicza do nich m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i najbliższe otoczenie tego terenu. Przepis ten, ani żaden inny z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na wnioskodawcę -obowiązku przedłożenia dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy ubieganiu się o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ administracyjny nie ma więc podstaw prawnych do żądania na tym etapie postępowania administracyjnego dowodu dysponowania nieruchomością (np. aktu własności), jak też nie ma podstaw do żądania dowodu dotyczącego przebiegu granic działki. Dowodem dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor zobowiązany będzie wykazać się w drugim etapie postępowania, zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. G. K., jako strona w sprawie winna mieć zapewniony czynny udział w tym postępowaniu i dopiero wówczas może skutecznie wnieść ewentualne zarzuty lub wnioski dotyczące własności działki i przebiegu granic działki. Kolegium stwierdziło, że pozostałe kwestie odwołania, dotyczące samowoli budowlanej M. G. i wybudowanego przez niego garażu, jak też uprawnienia projektanta nie podlegają kompetencjom Kolegium Odwoławczego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 31 stycznia 2001 r., znak: [...] złożyła G. K. Skarżąca podaje, że jest właścicielką działki nr ewid. 2 w miejscowości S., gmina Z., kwestionuje tytuł własności M. G. do działki nr ewid. gr. 1 w tej miejscowości oraz granicę pomiędzy działką nr 1 a 2, wskazuje na samowolną zabudowę działki nr ewid. gr. 1 w S. przez M. G., na nieprawidłowości związane z pomiarem nieruchomości nr ewid. gr. 1, a także na nierówne traktowanie przez Wójta Gminy skarżącej i M. G., z korzyścią dla M. G. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i jego argumentację wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 5 października 2004 r. strony postępowania nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd sprawie ze skargi G. K. oznacza to, że pomimo, iż zarzuty skargi nie są uzasadnione, sąd był zobligowany dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Należy podzielić szczegółowo uargumentowane przez organ odwoławczy stanowisko, że kwestie związane z tytułem prawnym do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, sposobem jej dotychczasowego zagospodarowywania oraz prawidłowością granic pomiędzy tą nieruchomością a nieruchomościami sąsiednimi a także związane z oceną działalności Wójta Gminy w zakresie realizacji przez niego ustawowych zadań, nie mogą mieć rozstrzygającego znaczenia na etapie ustalania przez organ administracji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nastąpiło w wyniku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że zarówno decyzja Wójta Gminy z dnia 11 grudnia 2000 r., znak: [...], jak i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 stycznia 2001 r., znak: [...] obarczone są wadą skutkującą koniecznością ich uchylenia. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.)), a sam wniosek musiał odpowiadać wymogom formalnym określonym w art. 41 ust. 2 tej ustawy, tj. zawierać określenie: granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dokładne ustalenie powyższych danych przez organ administracji jest niezbędne dla prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora zawiera ogólnikowe stwierdzenia nie pozwalające ustalić charakteru inwestycji i jej ewentualnego oddziaływania na otoczenie. Sama nazwa inwestycji jest określona w sposób lapidarny i nieprecyzyjny, tj. jako rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego i nie pozwala tym samym ustalić zakresu planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W tym stanie rzeczy organy obydwu instancji dokonały porównania wyłącznie treści wniosku z treścią ustaleń planu miejscowego, a nie wymaganej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym weryfikacji rzeczywistego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu. Wskazać ponadto należy, że wniosek inwestora nie wymienia również żadnych załączników, o jakich mowa w cytowanym wyżej art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wymaganych załączników wniosku nie ma również w aktach sprawy. Kserokopia planu sytuacyjnego (karta 4 akt administracyjnych) nie jest opisana i nie może być traktowana jako wymagany element wniosku. Okoliczności powyższe wskazują na dowolność działania organów obydwu instancji. Podkreślić należy, że organy administracji były związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. W razie jakichkolwiek wątpliwości, zwłaszcza co do zakresu wniosku, organ administracji jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia tych wątpliwości korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w jego art. 64 § 2, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, akta sprawy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zawierać między innymi wyrys i wypis z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności planowej inwestycji z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., II S.A./Gd 780/96, niepublikowany). Obowiązkiem organu - istotnym zarówno z punktu widzenia administracyjnego postępowania odwoławczego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego - jest przesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie i stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączać do akt uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czytelny wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczeniem działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Przesłana dokumentacja nie pozwala ocenić prawidłowości merytorycznych ustaleń organu pierwszej instancji. Organ nie nadesłał wypisu wszystkich uregulowań planu zagospodarowania przestrzennego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie i na podstawie których można by ocenić zgodność inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Z nadesłanej dokumentacji (karta 11 akt administracyjnych) wynika, że działka o nr ewid. gr 1 położona jest w miejscowości S. gmina Z. na terenie oznaczonym symbolem 10.4-MR, dla którego zapis planu brzmi: "teren zabudowy zagrodowej z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych. Wysokość zabudowy mieszkaniowej do 2 kondygnacji. Przewiduje się adaptację istniejącej zabudowy z możliwością modernizacji, rozbudowy oraz uzupełnienia zabudowy na wolnych działkach. Obowiązują ustalenia generalne p. 2.1, 2.2, 2.3 i 3". Wypisu z planu miejscowego dotyczącego tychże ustaleń generalnych p. 2.1, 2.2, 2.3 i 3 brakuje w aktach sprawy. W aktach sprawy brakuje również wypisów z ewidencji gruntów, co potwierdza wyżej wskazane wnioski co do dowolności ustaleń poczynionych przez organy obydwu instancji w toku prowadzonego postępowania oraz zwraca uwagę na wadliwość postępowania wiążącą się z zagadnieniem ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (Wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., l SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie wykazał - nie dołączając niezbędnych wypisów z rejestru gruntów - na jakiej podstawie ustalił katalog właścicieli bądź użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. Co za tym idzie, nie jest możliwe zweryfikowanie, czy wydane w sprawie decyzje zostały doręczone podmiotom mającym przymiot stron postępowania. W tym stanie rzeczy jest niewątpliwe, że w sprawie nie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i nie zostały zrealizowane zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasada informowania i zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślono się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany). Załącznik graficzny decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. wyrys z mapy sytuacyjno-wysokościowej nie został podpisany przez osobę upoważnioną przez Wójta Gminy Z. do wydawania decyzji administracyjnych, dlatego nie może być traktowany jako dokument określający treść decyzji. Również załącznik tekstowy nr 1 zawierający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie został podpisany. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 stycznia 2001 r, znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 11 grudnia 2000 r., znak: [...]. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).