II SA/Kr 6/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: st.sek.sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. N. i E. N. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w [...] decyzją z dnia 16 lutego 2016 r., znak: [...] nakazał B. N. i E. N. wykonanie rozbiórki ogrodzenia na działce nr [...] — od strony drogi gminnej o numerze ewidencji geodezyjnej [...] w m. Racławice, gmina Jerzmanowice — Przeginia polegającej na rozbiórce "... słupków metalowych wbetonowanych w grunt (4 słupki) ... " zlokalizowanych na działce nr [...] w Racławicach, zgodnie ze stanem stwierdzonym podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2013 r. - wykonanych bez wymaganego zgłoszenia. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Od decyzji tej odwołali się B. N. i E. N. [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 27 października 2016 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) nakazał B. N. i E. N. rozbiórkę ogrodzenia w budowie zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Racławicach od strony działki drogowej wewnętrznej nr ew. [...] stanowiącej miejsce publiczne. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia wszczęcia postępowania administracyjnego. Analiza art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ("Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga (...) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych, i innych miejsc publicznych") prowadzi do konkluzji, iż budowa ogrodzenia na działce nr [...] w Racławicach od strony działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną będącą innym miejscem publicznym wymagała zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Przedmiotowa droga wewnętrzna łączy się z drogą powiatową [...] (działka nr [...]) i jest ogólnie dostępna. Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że o tym czy droga wewnętrzna będzie miała charakter miejsca publicznego, decyduje to, czy będzie miała do niej dostęp nieograniczona ilość osób. Ta ogólna dostępność musi być rozumiana, jako obiektywna możliwość - to jest sytuacja, w której każdy, bez konieczności ustanawiania np. stosownych służebności może z takiej nieruchomości (miejsca) korzystać. Wbrew twierdzeniom autorów odwołania, działka o nr [...] obręb Racławice musi być uznana za "miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego inwestor nie wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej ze zgłoszeniem budowy ogrodzenia. Organ I instancji, jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji prawidłowo przyjął art. 49b ust. 1 w zw. ust 3 ustawy Prawo budowlane. Legalizacja jakiegokolwiek obiektu w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane uzależniona jest od jego zgodności z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, lub w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Organ I instancji ustalił, że działki nr [...] oraz [...] w Racławicach objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia nr XIII/65/07 z 24 września 2007 r. Postanowieniem z dnia 26 października 2015 r. znak: [...] organ I instancji nałożył na B. i E. N. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania w/w postanowienia szeregu dokumentów o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunków wykonanego ogrodzenia, projektu zagospodarowania działek opracowanego na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej oraz zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy korzystając z przysługujących mu uprawnień dokonał weryfikacji tego postanowienia i stwierdza, że zostało ono wydane prawidłowo. Strona zobowiązana w wyznaczonym terminie nie wywiązała się z nałożonego obowiązku. Wobec tego zachodzi okoliczność o której mowa w art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane. PINB prawidłowo nałożył obowiązek rozbiórki samowolnie wykonanego ogrodzenia będącego w budowie na działce nr [...] od strony działki [...] w miejscowości Racławice. Podkreślono, że niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi przesłankę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Jednocześnie nadmieniono, że z uwagi na wskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji działki nr [...] jako drogi gminnej, co stoi w sprzeczności z pismem Urzędu Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] oraz pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] (karta 16 i 21 akt PINB) [...]WINB zreformował decyzję PINB wskazując prawidłowo w/w działkę jako drogę wewnętrzną stanowiącą miejsce publiczne. Powyższa reformacja nie narusza art. 139 Kpa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, że z zgodnie z art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Obowiązek wynikający z prawa budowlanego można nałożyć na inwestora, pod warunkiem, że ma on prawną i faktyczną możliwość wykonania obowiązku. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków jest determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 206/13, Lex nr 1348379). Sam fakt określenia właścicieli inwestorami - w postanowieniu z dnia 26 października 2015 r. znak: [...] nie wpływa na prawidłowość w/w postanowienia. Ponadto B. N. i E. N. zostali wezwani do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji imiennie, nie zachodzą więc wątpliwości co do osoby zobowiązanej postanowieniem. Odpowiadając na uwagę dotyczącą zakwalifikowania słupków ogrodzenia jako ogrodzenia wskazano, że słupki te stanowią konstrukcję, na której opierać może się siatka, dlatego też prawidłowo zakwalifikowane zostały jako ogrodzenie. W sprawie zaś uwagi: "Od strony działki [...] Państwo H. wybudowali trzy słupy. Proszę o wyjaśnienie rozbieżności w liczbie policzonych słupów" [...]WINB wyjaśnił, że z materiału dowodowego wynika, że liczba słupków została określona w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2013 r. Wskazano w nim: "Stwierdzono istnienie słupków metalowych obetonowanych w grunt (4 słupki od strony drogi gminnej). Pod przedmiotowym protokołem podpisała się B. N. nie kwestionując jego zapisów. Ponadto w protokole z przyjęcia stron w dniu [...] maja 2015 r. w siedzibie PINB B. N. wskazała: "w miejsce starych słupków zastosowano 4 nowe metalowe słupki obetonowane w gruncie" Zatem brak jest podstaw do podważania ustaleń PINB w tym zakresie. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. N. i E. N., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania a) art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyrażające się w braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczności ustalone przez organ - w szczególności, że działka drogowa - stanowiąca drogę wewnętrzną jest miejscem publicznym, z której korzysta i ma dostęp nieograniczony krąg osób, które to ustalenia warunkowały wypełnienie przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki ogrodzenia (słupków ogrodzeniowych). b) art. 77 § 1. K.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. c) art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do ustalenia, że działka drogowa - stanowiąca drogę wewnętrzną jest miejscem publicznym, z której korzysta i ma dostęp nieograniczony krąg osób., które to ustalenia warunkowały wypełnienie przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki ogrodzenia (słupków ogrodzeniowych skarżącego; a także co do błędnego ustalenia i nakazania rozbiórki "ogrodzenia" podczas gdy od strony działki drogowej znajdują się zaledwie 5 słupki ogrodzeniowe, pomiędzy którymi brak jest jakiegokolwiek materiału ogrodzeniowego. d) Art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji dowodów, na których oparł się organ ustalając stan faktyczny sprawy, w szczególności brak wskazania na podstawie, jakich dowodów organ uznał, że działka drogowa - stanowiąca drogę wewnętrzną jest miejscem publicznym, z której korzysta i ma dostęp nieograniczony krąg osób, brak wskazania oceny dowodów, którym organ odmówił wiarygodności i z jakiej przyczyny. e) Art. 139 K.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius, wobec uznania, że decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i orzekająca, co do istoty na podstawie innych przesłanek materialnoprawnych niż przyjęte i badane przez organ I instancji, nie narusza powyższego zakazu - podczas, gdy działanie organu II instancji uniemożliwiło zajęcie stanowiska przez skarżących w zakresie innej normy materialnoprawnej, czy chociażby zgłoszenia w tym zakresie wniosków dowodowych (organ I instancji uznał, że działka stanowi drogę publiczną, a organ II instancji drogę wewnętrzna stanowiącą miejsce publiczne). Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz art. 9t ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że droga wewnętrzna prowadząca do 2 (oprócz skarżących) domostw stanowi miejsce publiczne oraz uznanie, że 3 słupki stanowią ogrodzenie - co doprowadziło do ich zastosowania w mniejszej sprawie i uznania, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki, wobec istnienia obowiązku zawiadomienia przez inwestora wykonującego ogrodzenie (3 słupki) właściwego organu administracyjnego. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących solidarnie, od organu administracyjnego, według norm prawem przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika skarżących. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, za wyjątkiem spraw wymienionych w art. 57a p.p.s.a. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w trakcie postępowania przepisy ustawy Prawo budowlane uległy zmianie. Prawidłowo jednak ustalono w kontrolowanym postępowaniu, że powinny mieć w nim zastosowanie przepisy dotychczasowe - zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w ówczesnym brzmieniu zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. W ocenie Sądu prawidłowo również przyjęto, że wykonane prace budowlane polegające na na ustawieniu 4 słupków metalowych wbetonowanych w grunt stanowiły budowę ogrodzenia. Było to, bowiem trwałe związanie z gruntem konstrukcji, na której można rozciągnąć siatkę ogrodzeniową. Kwestia ustalenia, czy przedmiotem postępowania są 3 słupki (jak chcą skarżący), czy też 4 słupki (co wynika z zaskarżonej decyzji) została, wbrew zarzutom skargi, wyjaśniona w sposób wystarczający - na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2013 r. Jeżeli budowa ogrodzenia nie została poprzedzona zgłoszeniem, do jej legalizacji zastosowanie ma art. 49b ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że obowiązki nałożone na skarżących postanowieniem PINB z dnia 26 października 2015 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie zostały wykonane. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane: w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia , podnoszona przez skarżących okoliczność, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez poprzednich właścicieli nieruchomości. W tym zakresie [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki ma być skierowany do tego podmiotu, który w dacie orzekania dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skierowanie jej do innej osoby oznaczałoby, że decyzja jest wykonalna. Najbardziej sporną okolicznością pomiędzy stronami jest kwalifikacja drogi wewnętrznej - działki nr [...] jako "innego miejsca publicznego", o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nie ma przy tym wątpliwości, że - wbrew stanowisku organu I instancji - nieruchomość ta nie stanowi drogi publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego argumentacja przyjęta w zaskarżonej decyzji przez [...]WINB jest prawidłowa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1467/07, LEX nr 516058 określenie i zaliczenie miejsc wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do miejsc publicznych formułowane być winno indywidualnie na gruncie konkretnej sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie formułuje się kryteria, które pozwalają dane miejsce uznać za miejsce publiczne w rozumieniu omawianego przepisu. I tak w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1467/07 przeprowadzono szeroką analizę tej kwestii, stwierdzając: "Problematykę ulic niebędących drogami publicznym poruszono m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05. Analizę prawną tej tematyki prowadzono wprawdzie w odniesieniu do kwestii związanych z możliwością nadawania nazw ulicom niezaliczanym do dróg publicznych, jednakże uwagi zawarte w uzasadnieniu tej uchwały mają zastosowanie do rozważanych zagadnień. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że z definicji ulicy zamieszczonej w słowniczku ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza z jej drugiej części wynika, że ulice, o jakich mowa, powinny mieć cechę ogólnej dostępności, powszechności (w myśl definicji W. Kopalińskiego "publiczny" to tyle co powszechny, jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich - Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, s. 415; "publiczny" to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny - Słownik języka polskiego, t. II, Warszawa 1979, s. 1074). Jeśli zatem ulica ma tę cechę ogólnej dostępności, to jest ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych. Z analizy tej trzeba wyprowadzić wniosek, że za ulicę, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych można uznać tylko taką drogę wewnętrzną, która ma cechę ogólnej dostępności. W konsekwencji takim też ulicom rada gminy może nadać nazwę, można też nadać numerację budynkom, a ulica taka, pomimo, iż nie jest drogą publiczną, uznawana jest za miejsce publiczne. Jeśli zatem mowa o ulicach w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to właśnie o takich, które albo są drogami publicznymi, albo też drogami wewnętrznymi o cechach określonych w tej ustawie i powszechnie dostępnych. Powyższe uwagi będą miały istotne znaczenie przy analizie językowej art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego". Z kolei w wyroku z dnia 14 marca 2008 r., sygn. II OSK 245/07 (LEX nr 468728) NSA stwierdził, że miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest takie, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób. Podobne stanowiska zajęły Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Krakowie (wyrok z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr 1523/13, LEX nr 1502349 - "Droga wewnętrzna wtedy będzie miała charakter miejsca publicznego, jeżeli do takiej drogi będzie miała dostęp nieograniczona ilość osób, a więc będzie to miejsce ogólnodostępne, co wymaga indywidualnej oceny dokonywanej na gruncie okoliczności konkretnej sprawy), w Białymstoku (wyrok z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. II SA/Bk 340/13, LEX nr 1371983: "Droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym droga wewnętrzna, może stanowić inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., pod warunkiem, że ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z niej") oraz w Gdańsku (wyrok z dnia 1 października 2014 r., sygn. II SA/Gd 539/14, LEX nr 1534159: "Aby działkę pełniącą funkcję drogi, lecz nie będącą drogą publiczną w rozumieniu u.d.p., zaliczyć do innych miejsc publicznych w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., działka ta powinna posiadać cechę miejsca ogólnodostępnego. Za takie miejsce nie można uznać działki zapewniającej obsługę komunikacyjną, w tym dostęp do drogi publicznej, tylko uprawnionym każdoczesnym właścicielom określonych działek na zasadzie ustanowionych służebności"). Zastosowanie powyższych kryteriów oceny w stanie faktycznym niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że działka nr [...] jest "innym miejscem publicznym" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Działka ta stanowi fragment drogi ogólnodostępnej i nie ma przy tym znaczenia fakt, że droga ta oprócz posesji skarżących prowadzi "jedynie do dwóch sąsiadów" ani też, że jest drogą "ślepą", prowadzącą jedynie do potoku. Istotne jest to, że ma do niej dostęp i może z niej korzystać nieograniczona liczba osób. Jednocześnie stosownie do art. 10 ust 1a prawa wodnego ( t.j. Dz.U.2015, poz.469 ze zm.) śródlądowe wody powierzchniowe stanowią własność Skarbu Państwa, co dodatkowo uzasadnia możliwą dostępność do potoku dla nieograniczonej liczby osób. Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych powołanym przez skarżących w skardze. Jeżeli więc przedmiotowa droga wewnętrzna była i jest nadal miejscem publicznym, to na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia. Skarżący zarzucili również w skardze, że w decyzji organu I instancji droga ta została zakwalifikowana jako droga publiczna, natomiast w zaskarżonej decyzji - jako "inne miejsce publiczne", co stanowiło ich zdaniem naruszenie zakazu reformationis in peius i pozbawiło ich możliwości zgłoszenia stosownych wniosków dowodowych. Zarzut ten nie może odnieść skutku. W ocenie Sądu zmiana kwalifikacji drogi jako "innego miejsca publicznego" na etapie postępowania odwoławczego była dopuszczalna w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie było w szczególności podstaw, by tylko z tego powodu uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie, bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia nie był na tyle rozległy, by wymagał powtórzenia postępowania przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, nie miał również istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu prawidłowe było skorygowanie błędu organu I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...]. Nie można również zgodzić się z zarzutem niedostatecznego wyjaśnienia na jakiej podstawie przyjęto, że przedmiotowa droga jest drogą ogólnodostępną. Argumenty podnoszone w skardze sprowadzają się do odmiennej kwalifikacji terenu drogi wewnętrznej, natomiast skarżący nie kwestionują faktu, że do przedmiotowej drogi dostęp ma nieograniczona liczba osób. W ocenie Sądu ustalenie, na którym oparto zaskarżoną decyzję nie budzi wątpliwości i jest prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.