II SA/Kr 601/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: AWSA Inga Gołowska WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję l sygn. akt II SA/Kr 601/06 UZASADNI E N ł E Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 7, art. 8 ust 1 i 2 pkt 1, art. 9, art. 10, art. 12, art. 29 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 póz. 732 z późn. zm.), art. 104, 107, 132 kpa oraz Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia ......09.2005r. w sprawie udzielenia upoważnienia dla Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w O. do wydania decyzji, zmienił w całości decyzję z dnia [....] w sprawie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej dla M.D. i A.D. poprzez przyznanie: 1. zaliczki alimentacyjnej dla M.D. ur. ......08.1984r. na okres od 2005.10.01 do 2006.08.31 w wysokości 300,00 zł miesięcznie 2. zaliczki alimentacyjnej dla A.D. ur. ......06.1987r. na okres od 2005.10.01 do 2006.08.31 w wysokości 300,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że Z.D. w dniu .....12.2005r. w Ośrodku Pomocy Społecznej złożył odwołanie od decyzji [....] w załączeniu przedstawiając zaświadczenie z dnia ......12.2005r. wydane przez Sąd Okręgowy w K. potwierdzające fakt, że toczy się sprawa rozwodowa z jego powództwa przeciwko M.D. . Zaświadczenia tego brak było do dnia rozpoznania wniosku zakończonego wydaniem decyzji odmownej [....] W związku z powyższym organ l instancji uznał, że zaistniały nowe okoliczności w sprawie o przyznanie zaliczki alimentacyjnej pozwalające na ponowne rozpatrzenie wniosku i uwzględnienie odwołania od decyzji odmawiającej przyznania wyżej wymienionego świadczenia. Organ wskazał, że osobie uprawnionej wychowywanej przez osobę pozostającą w związku małżeńskim, która złożyła pozew o rozwód lub separację przysługuje zaliczka alimentacyjna przez okres jednego roku. Zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 24 roku życia, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. Na podstawie złożonych dokumentów ustalono, że w przedmiotowej sprawie osobami uprawnionymi do zaliczki alimentacyjnej są M.D. i A.D. , ponieważ uczą się i mają zasądzone alimenty, które wynoszą na każde dziecko 320 zł. Jednak zaliczka alimentacyjna będzie wynosić po 300 zł na dziecko gdyż zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka alimentacyjna przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż 170 zł, jeżeli w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki, a w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty 583 zł zaliczkę zwiększa się do wysokości 300 zł. W przedmiotowej sprawie dochód na osobę w rodzinie wynosi 160 zł 65 gr. Organ wskazał, że prawo do zaliczki alimentacyjnej ustala się od miesiąca, w którym został złożony wniosek u komornika sądowego wraz z wymaganą dokumentacją. Wniosek taki Z.D. złożył Pan w dniu 3.10 2005r., a zatem, świadczenie zostało przyznane od października do końca okresu zasiłkowego czyli do31.08.2006r. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył Z.D. podnosząc, że wniosek o zaliczkę alimentacyjną dla córki M. i syna A. (wraz z wnioskiem o świadczenie rodzinne dla syna A. ) złożył osobiście w dniu 30 września 2005 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w O. Wskazał, że kolejne daty znajdujące się na wniosku zostały złożone w dniu, kiedy polecono mu uzupełnić formularz wniosku, o czym zresztą nie poinformowano go w dniu 30 września 2005 r. Ponadto w tej ostatniej dacie w MOPS w O. odmówiono mu przyjęcia wyroku Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny w O. dotyczącego zawieszenia, a następnie pozbawienia władzy rodzicielskiej matki jego dzieci. Odwołujący domagał się wypłaty przedmiotowego świadczenia od września 2005r., czyli od miesiąca, w którym złożył wniosek. W ocenie odwołującego wszystkie dokumenty niezbędne do otrzymania wnioskowanego świadczenia zostały przedłożone organowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją [.....] wydaną na podstawie na podstawie art. 2 pkt 1, art. 7, art. 10 ust. 1 a, 2 i 3 i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. W świetle art. 2 pkt. 5a powyższej ustawy - osobą uprawnioną do uzyskania zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba ta wychowywana jest przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Z akt sprawy wynika, że Z.D. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z trójką dzieci, tj. M.D. , ur. .... sierpnia 1984 r., M.D. , ur. .... listopada 1985 r. i synem A.D. , ur. .... czerwca 1987 r. Z zaświadczenia Dziekana Wydziału [...] Akademii [....] w K. , z dnia .... listopada 2005r., wynika, że córka Strony – M.D. jest studentką trzeciego roku studiów, kierunek ......na tej Uczelni (k.-....). Z kolei syn Strony A. jest uczniem Technikum ..... w O. .....Z akt sprawy nie wynika, żeby córka strony, M.D. pobierała naukę w szkole. Żona Strony, M.D. , zamieszkuje w K.. Z zaświadczenia Sądu Okręgowego w K. , .... Wydział Cywilno-Rodzinny, z dnia .. grudnia 2005r., sygn. akt XICR 4586/05 wynika, że w dniu .... listopada 2005 r. do Sądu wpłynął pozew z powództwa Z.D. przeciwko M.D. o rozwód i sprawa znajduje się w toku postępowania (k.-.....). Z akt sprawy wynika, że Z.D. w roku 2004 uzyskał dochód w wysokości [....] zł, co daje [....] zł miesięcznie i 160,65 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Dzieci odwołującego się nie posiadają żadnego własnego dochodu. Z zaświadczenia Komornika Sądu Rewiru ..... przy Sądzie Rejonowym dla K. [....] wynika, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych należnych na mocy wyroku Sądu z dnia ... stycznia 2004r., sygn. akt III RC 546/03 w łącznej wysokości 640,00 zł miesięcznie na dzieci M.D. i A.D. w okresie 3 ostatnich miesięcy okazała się bezskuteczna w pełnej wysokości; udało się wyegzekwować jedynie kwotę 82,16 zł (k. .....). Ponadto z akt sprawy wynika, że żona Strony –M.D. została pozbawiona praw rodzicielskich nad swoimi dziećmi. Kolegium zwróciło uwagę na treść przepisu art. 10 ust. ustawy, w myśl którego prawo do zaliczki ustala organ właściwy wierzyciela począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika sądowego wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z gramatyczną wykładnią cytowanego przepisu, samo złożenie wniosku, nawet prawidłowo uzupełnionego, nie jest jeszcze spełnieniem przesłanki do starania się o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Konieczne jest dołączenie do wniosku "wymaganej dokumentacji" i to w tej samej dacie co wniosek. Niemniej w myśl przepisu art. 29 ust. 1 i 2 cyt. ustawy osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim, nabywa prawo do zaliczki, przez okres jednego roku, jeżeli osoba pozostająca w związku małżeńskim złożyła do sądu pozew o rozwód albo separację i spełnione są pozostałe warunki określone w ustawie. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, do składu rodziny nie wlicza się małżonka zobowiązanego przez sąd do alimentacji. Zatem do ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej dla M.D. i A.D. , konieczne było złożenie pozwu rozwodowego przez ich ojca, Z.D. . Przedmiotowy pozew Strona złożyła dopiero w dniu .... listopada 2005 r. (k.-....). W kwestii umorzenia postępowania przeprowadzonego przez organ l instancji Kolegium wskazało, że w myśl przepisu art. 10 ust. 2 cyt. ustawy "Ustalenie prawa do zaliczki następuje na wniosek osoby uprawnionej do zaliczki jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego. Skoro osobą uprawnioną do otrzymania zaliczki alimentacyjnej jest osoba pełnoletnia, to powinna ona osobiście wystąpić z właściwym wnioskiem o wypłatę przedmiotowego świadczenia. Tym bardziej, że na stronie nr 1 Wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej (w wierszach 2-4 od dołu) znajduje się pouczenie dla wnioskodawcy o tym, że "Wypełnia pełnoletnia osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, osoba ucząca się w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, póz. 2255 z późn. zm.) albo osoba samotnie wychowująca osobę niepełnoletnią, uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego, którego egzekucja jest bezskuteczna". Z akt sprawy wynika, że M.D. jest osoba pełnoletnią, bo urodziła się w dniu ... sierpnia 1984r. i ma lat 22. Z kolei A.D. urodził się w dniu .... czerwca 1987 r., czyli ma lat 19. W myśl art. 10 ust. 3 cyt. ustawy, "Wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się za pośrednictwem komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne na rzecz osoby uprawnionej". Zatem, to dzieci Z.D. , powinny każde z nich z osobna, uzupełnić wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej i go podpisać. Braków formalnych w tym zakresie nie sanuje upoważnienie, jakie Z.D. udzieliły jego dzieci w dniu ..... listopada 2005r. (k.- .......). Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. W przedmiotowej sprawie nie można było wszczynać i przeprowadzać postępowania przed organem l instancji, ponieważ wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej nie pochodzi od osoby uprawnionej. Na powyższe przepisy prawa powinien zwrócić uwagę przede wszystkim organ l instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Z.D. . Skarżący podniósł, że w separacji jest od 1996r., a matka dzieci nie utrzymuje z nimi żadnego kontaktu i była karana za uporczywe uchylanie się od alimentów. Podkreślił, że był przekonany, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, a o wymogu sądowego orzeczenia separacji dowiedział się 30.09.2005 r. w dniu składania wniosku w Ośrodku Pomocy Społecznej w O. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazało, że separacja faktyczna nie może być podstawą do ubiegania się o zaliczkę alimentacyjną w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153,póz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na badaniu legalności zaskarżonego aktu czyli jego zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Zgodnie z art. 134 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, oraz naruszeniem prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 32 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis powyższy nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa , a jedynie wyłącza możliwość działania pełnomocnika z uwagi na charakter czynności podejmowanych w postępowaniu. Konieczność osobistego działania strony w toku postępowania administracyjnego może wynikać z przepisów prawa, z postanowienia organu prowadzącego postępowanie, lub jest powodowane samą naturą czynności procesowej - np. osobiste złożenie wyjaśnień, przesłuchanie strony, stawienie się w przypadku konieczności ustalenia przez organ tożsamości strony (por. J. Borkowski , w B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, kom. do art. 32 kpa). Ustanowienie pełnomocnika, jak i jego wybór należy do strony, która powinna się kierować zasadami wynikającymi z art.33 kpa . Przepis art. 10 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej stanowi, że ustalenie prawa do zaliczki następuje na wniosek osoby uprawnionej do zaliczki, jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego. Jest to jedyny przepis ustawy regulujący kwestię wszczęcia postępowania w sprawie ustalenie prawa do zaliczki. Z chwilą złożenia wniosku wszczyna się bowiem postępowanie mające na celu ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej, które jest postępowaniem administracyjnym i za wyjątkiem szczególnych regulacji przewidzianych w ustawie, organy je prowadzące działają na podstawie przepisów kpa. W ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej brak przepisu, który wyłączałby możliwość działania strony uprawnionej do świadczenia przez pełnomocnika w toku postępowania lub możliwość złożenia wniosku o ustalenie zaliczki przez stronę uprawnioną przez pełnomocnika . Całkowicie błędny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż z wnioskiem o wypłatę świadczenia powinna wystąpić osobiście osoba uprawniona do jego otrzymania. Brak takiego zapisu w ustawie, która stanowi jedynie, że osoba taka winna złożyć wniosek o ustalenie prawa do zaliczki. Całkowicie błędny jest także pogląd organu, że wyłączenie możliwości działania przez pełnomocnika w sprawie o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej wynika również z treści wzoru wniosku o ustalenie tego prawa. Treść druku zawierającego wskazania odnośnie podania wymaganych ustawą informacji dla organu prowadzącego postępowanie nie może decydować o możliwości, bądź jej braku, działania przez pełnomocnika i wyłączać zasad ustanowionych przepisami kpa. Zasady te - w szczególności możliwość działania przez pełnomocnika mógłby wyłączać tylko przepis ustawy (jak np. w przypadku postępowania przed Urzędem Patentowym). W aktach sprawy (k. ........) znajdują się oryginały pełnomocnictw udzielonych przez osoby uprawnione do zaliczki alimentacyjnej – A.D. i M.D. , które zostały sporządzone w sposób prawidłowy i udzielone właściwej osobie, spełniające warunki określone w art. 33 § 1, § 2 i § 3 kpa. Organ całkowicie błędnie uznał więc, że uprawnieni do uzyskania zaliczki M.D. i A.D. nie złożyli wniosku o ustalenie tego prawa, oraz że wniosek nie pochodzi od osoby uprawnionej. Oczywiste jest, że skarżący działał w imieniu swoich pełnoletnich dzieci, na podstawie ważnie udzielonego pełnomocnictwa. Umorzenie więc przez organ odwoławczy postępowania l instancji z powodu jego bezprzedmiotowości narusza wyżej wskazane przepisy, oraz przepis art. 105 § 1 kpa. Zauważyć także należy, że decyzja organu pierwszej instancji w sposób błędny ustaliła datę, od której uprawnionym należało się świadczenie w postaci zaliczki alimentacyjnej. Przysługiwało ono bowiem faktycznie od 1 listopada 2005 r., a nie jak ustalił organ l instancji od 1 października 2005 r., ponieważ pozew rozwodowy skarżący wniósł do sądu w dniu 8 dnia tego miesiąca. Wynika to wprost z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, oraz art. 10 ust. 1. Decydująca o zaistnieniu prawa do świadczenia jest data złożenia wniosku o ustalenie prawa do zaliczki, ale wniosku kompletnego. Wobec treści powyższych przepisów jednym z wymaganych w przypadku rodziny p. D. dowodów było udokumentowanie faktu złożenia do sądu pozwu o rozwód lub separację. Tylko w takim przypadku bowiem nabywa prawo do zaliczki osoba wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim, co prawidłowo stwierdził organ odwoławczy. Błędnie także został obliczony dochód rodziny- jak wynika z akt sprawy uzyskany w 2004 r. dochód rodziny wyniósł 803,24 zł miesięcznie, co daje kwotę dochodu 200, 81 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. W niniejszej sprawie zastosowanie ma art.29 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w sytuacji opisanej w tym przepisie do składu rodziny nie wlicza się małżonka zobowiązanego przez sąd do alimentacji. Nie wlicza się więc do składu rodziny M.D. , ponieważ zgodnie z Wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia ... stycznia 2004 r. III RC 547/03 jest ona osobą zobowiązaną do alimentowania swoich dzieci. Organ wyliczył natomiast dochód rodziny dzieląc kwotę miesięcznego dochodu na pięć osób, co dało kwotę 160,65 zł na osobę, a więc sprzecznie z powyższą regułą. Błąd ten nie miał to jednak wpływu na ustaloną wysokość zaliczki alimentacyjnej, ponieważ dochód w kwocie [....] zł na osobę w rodzinie nie przekroczył 50% kwoty 583 zł, stanowiącej kwotę dochodu na osobę w rodzinie, powyższej której zaliczka alimentacyjna nie przysługuje. Uchybień powyższych nie dostrzegł organ wydający zaskarżoną decyzję. Powinien był ponownie rozpatrzyć sprawę i skorygować błędy organu l instancji, wydając prawidłową decyzję, ponieważ dysponował kompletnym materiałem dowodowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Był do tego zobligowany przepisem art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, zgodnie z którym wniesienie odwołania od decyzji organu l instancji powoduje obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Doszło więc do naruszenia także w/w przepisu. Z tych względów uchyleniu podlegała tylko zaskarżona decyzja. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wziąć pod uwagę wyżej stwierdzone naruszenia, oraz prawidłowo zinterpretować treść przepisów art. 32 i 33 kpa, praż art. 10 i art. 29 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Przepis art. 145 § 1 ust. pkt. 1 ppsa stanowi, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - lit. a), lub inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - lit. c). Wobec naruszenia przez organ wydający wyżej wskazanych przepisów postępowania, oraz przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, w oparciu o powyższy przepis orzeczono jak w sentencji.