II SA/Kr 601/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Krystyna Kutzner spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr : [...] w przedmiocie zmiany decyzji I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. G. - Kancelaria Adwokacka [...] s.c. w [...] ul. [...] , tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych ) powiększoną o należny podatek od towarów i usług . Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K., zmieniając decyzję z dnia [...].07.2004 r. znak [...], wstrzymał od dnia 1 listopada 2006 r. realizację świadczenia w formie zasiłku stałego przyznanego skarżącej J. R . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny podniósł, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy z dn. 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.) decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art.12, art.107 ust.5. W związku z wejściem w życie z dniem 1 października 2006r. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2006 r. Nr 135, poz.950), ustalone zostały nowe kryteria dochodowe, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej od dnia 1 października 2006 r. wynosiły 477,00 zł. W związku z powyższą zmianą przepisów, organ administracyjny wszczął z urzędu postępowanie w sprawie skarżącej i na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącej ustalił, że jest osobą niepełnosprawną, samotnie gospodarującą, a jej dochód w miesiącu wrześniu 2006 r przekroczył kryterium dochodowe określone w § 1 ust. 1 pkt. l lit. a ww. Rozporządzenia. Organ administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ww. ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (...), bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Jak ustalono podczas wywiadu środowiskowego skarżąca mieszka sama, natomiast mąż W. R., chociaż jest zameldowany na ul. [...], zamieszkuje oddzielnie. Mieszkanie stanowi współwłasność skarżącej i jej męża. Mąż opłaca rachunki za czynsz, gaz i energię elektryczną, które w miesiącu wrześniu wyniosły odpowiednio: 149,80 zł, 96,01 zł i 181,67zł. Zdaniem organu, dochód skarżącej w miesiącu wrześniu 2006 r składał się z : zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł, alimentów w wysokości 200 zł, połowy opłaty czynszowej tj. w kwocie 79,90, opłaty za gaz w kwocie 181,67 zł i opłaty za energię w kwocie 96,01 zł. Opłaty za czynsz, gaz i energię elektryczną zostały wliczone do dochodu skarżącej, gdyż stanowią przysporzenie majątkowe w jej sytuacji finansowej, natomiast wliczenie połowy wysokości opłaty czynszowej do dochodu nastąpiło z uwagi na fakt, że mieszkanie zajmowane przez skarżącą stanowi współwłasność jej i jej męża. Pomimo tego, że mąż nie mieszkał w mieszkaniu i go nie użytkował, jako współwłaściciel zobowiązany był do ponoszenia ciężarów związanych z jego posiadaniem, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Natomiast opłaty za energię i gaz uwzględnione zostały w pełnej wysokości, z uwagi na to że zostały zużyte wyłączne przez skarżącą . Organ administracyjny wskazał na swoją decyzję z dnia [...].10.2005 w, w której stwierdził , że "kwoty wpłacane przez męża za mieszkanie mogą być potraktowane jako dochód Strony, gdyż kwoty te stanowią przysporzenie majątkowe (...)", a ponadto zauważył, że ww. ustawa o pomocy społecznej nie zawiera przepisu, upoważniającego do nie uwzględnienia w obliczaniu dochodu strony tych środków. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca potwierdziła, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, a zatem jest osobą samotnie gospodarującą, a ponadto podniosła, że znajduje się w bardzo złym stanie zdrowia oraz w trudnej sytuacji materialnej i wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy oraz o "przyznanie" zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podnosząc, że w świetle obowiązujących przepisów prawa i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, jest ono prawidłowe. Zgodnie z treścią przepisu art. 37 ust. 2 pkt.1 ww. ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Z kolei kryterium dochodowe osoby samotnej ustawa ustaliła na kwotę 477 złotych. Skarżąca na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2004 roku znak [...] otrzymywała zasiłek stały. W wyniku przeprowadzonej aktualizacji wywiadu ustalono, iż na dochód skarżącej składają się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, alimenty od męża - 200 zł, 1/2 opłaty czynszowej, gaz - 181,67 zł oraz za energię elektryczną - 96, 01 zł. Łącznie suma tych należności wyniosła 710, 58 zł. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z kolei dochód osoby samotnie gospodarującej oblicza się zgodnie z normą art. 8 ust. 3 ustawy w ten sposób, iż od dochodu osoby, który stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku ( ... ), bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, odejmuje się: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z dokumentacji przedłożonej w sprawie oraz ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, iż skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej dochód obliczony w wyniku dokonanej aktualizacji wywiadu środowiskowego wyniósł 710,58 zł i tym samym przekroczył ustawowe kryterium dochodowe ustalone w odniesieniu do osób samotnie gospodarujących, tj. kwotę 477, 00 zł. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż decyzja w zakresie przyznania zasiłku stałego nie ma charakteru uznaniowego, w związku z tym, ani organ pierwszej instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało możliwości wydania decyzji wbrew wyraźnym dyspozycjom określonym w przepisach prawa. Potwierdza to również art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, który wprowadza zasadę, iż "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, iż skarżąca jest osobą starszą, schorowaną, znajdującą się w ciężkiej sytuacji materialnej. Dostrzegając tę trudną sytuację materialno - zdrowotną , skarżąca objęta jest permanentną pomocą OPS w K. Filia nr [...], uzyskując od organu pomoc zawsze, gdy zachodzi taka potrzeba. W związku z powyższym Kolegium będąc związane przepisami prawa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę, w której powtórzyła argumentację dotyczącą jej trudnej sytuacji zdrowotno-materialnej. Zdaniem skarżącej nie doszło do zmiany jej sytuacji materialnej, gdyż mąż już od 2000 r. ponosił opłaty mieszkaniowe, o czym OPS wiedział. Skarżąca wskazała takż, iż mąż ponosi opłaty mieszkaniowe, gdyż nigdy się do końca nie wyprowadził, w mieszkaniu znajdują się jego rzeczy oraz ma on do dyspozycji swój pokój. Skarżąca podniosła, że nie może liczyć na pomoc córek, gdyż są one same w bardzo trudnej sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej skargi i podtrzymało w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Dz 2002 r Nr 153, poz.1270) . Sady administracyjne dokonują kontroli zaskarżonej decyzji oceniając, czy decyzja nie narusza prawa obowiązującego w dacie jej wydania oraz w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed organami administracji publicznej. Celem postępowania dowodowego przed ww. sądami nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z obowiązującymi regułami oraz czy dokonały właściwej jego oceny. Z kolei art.134 § 1 w/w ustawy stanowi, że sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony ( wyrok WSA w Warszawie, z dnia 25.02.2004 r , syg.akt III S.A. 1456/02, Lex nr 113588 ). W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż w niej podniesiono. Okolicznością bezsporną jest, że z dniem 01.10.2006 r weszło w życie ww. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24.07.2006 r w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, która dla osób samotnie gospodarujących wprowadziło kryterium dochodowe w kwocie 477.00 zł, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku stałego z pomocy społecznej. Zmiana wysokości kryterium dochodowego z dotychczas obowiązującego w kwocie 461,00 zł na 477,00 zł obligowała organ pomocy społecznej do weryfikacji decyzji z dnia [...].07.2004 r nr [...] przyznającej skarżącej zasiłek stały. Podnieść należy, że weryfikacja w tym trybie ma charakter nadzwyczajny i musi uwzględniać ochronę praw nabytych oraz zasadę trwałości decyzji i związania nią organu i strony. W związku z powyższym w niniejszej sprawie organ pomocy społecznej, działając z urzędu, w dniu 13.10.2006 r wszczął postępowanie, a następnie dokonał aktualizacji wywiadu środowiskowego, w wyniku którego w dniu [...].11.2006 r wydał decyzję wstrzymującą od dnia 01.11.2006 r realizację świadczenia w formie zasiłku stałego przyznanego skarżącej na mocy decyzji z dnia [...].07.2004 r nr [...]. Powodem wydania przedmiotowej decyzji było przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego uprawniającego do tego zasiłku . Okolicznością bezsporną w sprawie było także ustalenie, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, pomimo iż mieszkanie w którym mieszka, stanowi współwłasność małżeńską, jednak mąż mieszka oddzielnie. Skarżąca zakwestionowała sposób obliczenia jej dochodu poprzez doliczenie opłat ponoszonych przez męża za czynsz w połowie jego wysokości oraz za prąd. Odnosząc się do sposobu wyliczenia dochodu skarżącej Sąd w całości podzielił stanowisko organów pomocy społecznej jako zgodne z prawem. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej w kwocie 477,00 zł ( § 1 pkt.1a ww. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.07.2006 r). Z kolei art.8 ust.3 ww. ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku ( ... ) bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (...). W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] października 2006 r, a zatem ustalenie dochodu skarżącej nastąpiło w oparciu o przychody skarżącej z miesiąca poprzedzającego wszczęcie postępowania tj. z miesiąca września 2006 r. W aktach sprawy znajdują się fotokopie dowodów wpłat należności za czynsz – 149,80 zł, prąd – 96,01 zł i gaz – 181,67 zł – wszystkie dotyczące miesiąca września 2006 r. Okolicznością bezsporna w niniejszej sprawie było ustalenie , iż wymienione opłaty były uiszczane w całości przez męża skarżącej. Należności te stanowiły więc przychody skarżącej w miesiącu wrześniu 2006 r i podlegały co do zasady doliczeniu do dochodu ( czynsz tylko w połowie ). Ustalenia organów pomocy społecznej dotyczące dochodu skarżącej i szczegółowo opisane w uzasadnieniach decyzji obu instancji, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym i są zgodne z przytoczonym wyżej art. 8 ust. 3 ustawy. W świetle powyższego za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi, iż dochód należało ewentualnie obliczyć na podstawie średniomiesięcznych rachunków, gdyż przepis wyraźnie odwołuje się do przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub – jak w rozpatrywanej sprawie – wszczęcie postępowania. Powyższego stanowiska nie mogła zmienić argumentacja skargi, iż mąż skarżącej nie daje jej tych pieniędzy " do ręki ", ani że skarżąca nie posiada stosownych książeczek do ich uiszczania, ani też nie zna wysokości tych należności. Na marginesie należy zaznaczyć, że do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej należy doliczać wyłącznie należności faktycznie otrzymane, a nie tylko zasądzone . W rozpatrywanej sprawie świadczenia zasądzone od męża skarżącej zostały faktycznie wypłacone w, miesiącu wrześniu 2006 r., ( czynsz, gaz, prąd ), a zatem doliczenie tych kwot do dochodu skarżącej było zgodne z prawem. Tak więc co do zasady i sposobu obliczenia dochodu skarżącej należy stwierdzić , że organy pomocy społecznej w wydanych decyzjach nie naruszyły prawa. Argumentacja skargi odnosząca się do niezmienionej sytuacji materialnej skarżącej, gdyż Ośrodek Pomocy Społecznej wiedział, że mąż skarżącej już wcześniej opłacał czynsz, gaz i energię, nie mogła odnieść skutku, bowiem powodem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i wydania decyzji zmieniającej , była wyłącznie zmiana przepisów prawnych, a nie zmiana sytuacji dochodowej , czy osobistej skarżącej. Uchylenie rozstrzygnięć tych organów nastąpiło z tego powodu , że wydana przez Ośrodek Pomocy Społecznej – Filia Nr [...] w K. decyzja z dnia [...].11.2006 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r - nie uwzględniały ochrony praw nabytych przez skarżącą i naruszały zasadę trwałości decyzji i związania nią organu i strony. Zasadą jest, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej ( z wyjątkami określonymi w ustawie), która ma charakter konstytutywny, ale również zmiana takiej decyzji następuje w drodze decyzji o charakterze konstytutywnym. I właśnie ze względu na ten charakter decyzja taka może wywierać skutki wyłącznie ex nunc. Nadmienić należy, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z dokumentacją, jednak przepis ten nie ma analogicznego zastosowania w rozpatrywanej sprawie, w której zmiana pierwotnej decyzji nastąpiła na niekorzyść strony i bez jej zgody. Weryfikacja decyzji w tym trybie ma charakter nadzwyczajny i jako wyjątek od zasady nie podlega interpretacji rozszerzającej W rozpatrywanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji miała charakter konstytutywny, co oznacza, że nie mogła pozbawić skarżącej nabytego przez nią na mocy decyzji z dnia [...].07.2004 r prawa do zasiłku stałego, z mocą wsteczną. Skoro decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...].11.2006 r., to nie można było wstrzymać realizację przyznanego zasiłku stałego od dnia 01.11.2006 r. W okresie od 01.11.2006 r do dnia wydania decyzji z [...].11.2006 r., pozostawała w obrocie prawnym decyzja z dnia [...].07.2004 r., i tak długo, jak długo nie została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, wywoływała skutki prawne w postaci prawa skarżącej do otrzymywania ww. świadczenia . Podnieść jednak należy, że ochrona praw nabytych nie oznacza brak możliwości weryfikacji decyzji przyznającej te prawa. Jeżeli zatem ustawa na to zezwala, to dopuszczalna jest zmiana praw dobrze nabytych, ich ograniczenie lub nawet pozbawienie. Chodzi tu więc o te sytuacje, w których następuje zmiana lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony i bez jej zgody. Ustawa o pomocy społecznej w art. 106 ust. 5 dopuszcza taką możliwość, a zatem rozstrzygając w niniejszej sprawie organ pomocy społecznej uprawniony był do zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały na niekorzyść skarżącej, a tym samym organ ten nie naruszył obowiązującego prawa . Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – orzekł jak w sentencji.