II SA/Kr 601/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej M.C. delegowanego do Prokuratury Okręgowej w K. sprawy ze skargi M.W. , U.W. , L.S. , J.W. , A.K. na decyzję Wojewody z dnia 31 lipca 1995 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M.W. , U.W. , L.S. , J.W. , A.K. kwotę 27 zł (dwadzieścia siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Urzędu Rejonowego w N. decyzją z dnia [...] maja 1995 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 w związku z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) i art. 104 kpa nakazał W. W. rozbiórkę nielegalnie wybudowanego garażu położonego w R., przy ul. [...] w terminie do dnia 30 sierpnia 1995 r. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że W. W. wybudował garaż bez wymaganego pozwolenia na budowę, co stanowi samowolę budowlaną w myśl art. 28 Prawa budowlanego, a stwierdzone to zostało w czasie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] maja 1995 r. Dlatego też na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego nakazano w drodze decyzji rozbiórkę tego garażu, gdyż przepis ten tak stanowi w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. W., który podał, że przedmiotowy garaż wybudował w 1989 r. i użytkuje go już od 5 lat. Skarżący ponadto wskazał, że w 1988 r. zwrócił się pismem do Urzędu Miasta i Gminy w R., na które nie otrzymał jednak odpowiedzi i tym samym uznał, że może realizować przedmiotowy garaż. Obiekt ten był niezbędny do przechowywania maszyn rolniczych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1995 znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, ze podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 1995 r. ustalono, że wykonane zostały ściany i płyty żelbetowe oraz częściowe zadaszenie, a zatem wbrew twierdzeniom skarżącego budowa nie została zakończona. Dlatego też organ l instancji prawidłowo postąpił nakazując skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wniósł W. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia 31 lipca 1995 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Skarżący zarzucił organom administracji publicznej naruszenie art. 7 kpa poprzez niedokładne i nierzetelne ustalenie stanu faktycznego. Jak podał skarżący, został on pozbawiony możliwości obrony swoich praw, gdyż nie zawiadomiono go o terminie oględzin. Skarżący podkreślił, że obiekt został w całości zrealizowany w 1989 r. i jest przez niego użytkowany od 5 lat. Obiekt został zatem ukończony przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący zgłosił zamiar budowy garażu w Urzędzie Miasta i Gminy R. w 1988 r. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 1995 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. W szczególności należy wskazać, że postępowanie administracyjne prowadzone było niezgodnie z art. 7 kpa i 77 kpa. W myśl tych przepisów organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej rozpoznając sprawę obowiązane są również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek tej treści został nałożony na organy w art. 77 § 1 kpa, który to przepis jest jednym z wielu przejawów kodeksowej konkretyzacji (uszczegółowienia) zasad praworządności i prawdy obiektywnej, które zostały wyrażone w art. 7 kpa. Decyzją z dnia [...] maja 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w N. nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki nielegalnie wybudowanego garażu położonego w R. przy ul. [...]. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, przedmiotowy garaż wybudował on w 1989 r., zaś zamiar jego budowy zgłosił w 1988 r. w Urzędzie Miasta i Gminy R. Organy administracji publicznej zaniechały ustalenia dokładnej daty budowy przedmiotowego obiektu, jak również nie ustaliły, czy skarżący rzeczywiście zgłosił zamiar jego budowy w 1988 r. W szczególności nie zostały przeprowadzone żadne dowody mające na celu ustalenie daty budowy przedmiotowego garażu. Ustalenie powyższych okoliczności było tymczasem niezbędne dla określenia właściwej podstawy prawnej, a więc jednego z elementów (oprócz prawidłowo ustalonego stanu faktycznego) determinujących treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 j.t. ze zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. (ust. 1). Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Wskazać w tym miejscu należy, iż wykładnią zwrotu "obiekt, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane" w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Według stanowiska zajętego przez ten sąd w wyroku z dnia 31 października 1996 r. (sygn. akt SA/Kr 2859/95, publ. OSP 1997/12/224) przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono. Tak więc precyzyjne oraz rzetelne ustalenie daty zakończenia budowy miało istotne znaczenie dla określenia, która z ustaw Prawo budowlane - aktualnie obowiązująca (z dnia [...] lipca 1994 r.), czy też wcześniejsza (z dnia [...] października 1974 r.) - stanowi właściwą podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej. Przedstawione w toku postępowania sądowego dowody wskazują że Prokuratura Rejonowa w N. postanowieniem z dnia [...] grudnia 1995 r. (sygn. akt [...]) umorzyła postępowanie karne prowadzone przeciwko W. W. w związku z postawionym mu zarzutem dotyczącym wybudowaniem garażu bez wymaganego pozwolenia (karta 20 akt sądowych). Jak wynika z uzasadnienia postanowienia o umorzeniu dochodzenia W. W. rozpoczął i zakończył budowę przedmiotowego garażu z początkiem października 1989 r., co potwierdzają zeznania świadka H. K., który pomagał przy prowadzonej budowie. Organy administracji poprzestały wyłącznie na wynikach oględzin miejsca budowy przeprowadzonych w dniu [...] maja 1995 r., czyniąc z nich jedyna podstawę dokonanego ustalenia. Przy tym protokół z tej czynności jest lakoniczny i nie zawiera dokładniejszego opisu istniejącego wówczas stanu rzeczy na placu budowy. Przedstawiona przez skarżącego umowa zawarta z Urzędem Miasta R. wskazuje natomiast, że skarżący otrzymał zezwolenie na pobór prądu w styczniu 1994 r., co może przemawiać za tym, że budowa garażu została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r.). Wymienione wyżej okoliczności faktyczne wskazują, że organy administracji publicznej bez dostatecznych do tego podstaw przyjęły, że sporny garaż wybudowany został po 1 stycznia 1995 r. Tym samym zostały naruszone art. 7 i 77 kpa, nakładające na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż po dniu 31 grudnia 1994 r. prowadzone były jakiekolwiek roboty związane z budową garażu. Tym samym nie było podstaw do tego, aby zastosować nową regulację prawną a więc Prawo budowlane z 1994 r. Następnie należy wskazać, że w myśl art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, zaś przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Wspomniana powyżej zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w postępowaniu jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym dopuścić - w najszerszym możliwym zakresie - stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona też jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (por. J. Borkowski (w:) Kodeks..., red. J. Borkowski, s. 75). W celu realizacji zasady czynnego udziału stron organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest pouczyć je o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów odpowiada obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, jak również obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r, V SA 316/00, niepubl.). Jeśli w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia stron oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, to sytuacja taka uzasadnia wniosek o naruszeniu przez niego obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 94). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji całkowicie zaniechały obowiązku zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed podjęciem decyzji. Skarżący nie został również zawiadomiony o terminie oględzin, które zostały przeprowadzone na jego posesji w dniu [...] maja 1995 r. Notatka służbowa z przeprowadzonych oględzin nie została podpisana przez skarżącego, chociaż został on wymieniony jako osoba uczestnicząca w tej czynności postępowania dowodowego. Opisywane naruszenie art. 10 kpa jest szczególnie znamienne, jeśli ma się na uwadze, iż poczynione podczas wspomnianych oględzin ustalenia były jedynymi dokonanymi w sprawie, a następnie zostały uznane za wystarczające do załatwienia sprawy i w efekcie nałożenia obowiązku dokonania rozbiórki. Takie działanie organów administracji publicznej nie może być uznane za prawidłowe i odpowiadające przepisom prawa. W ocenie sądu wyjaśnienie przez organy stanu faktycznego sprawy nie spełnia kryteriów dokładności, kompletności oraz kompleksowości. Materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania jest szczątkowy i niepełny. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy administracji winny przeprowadzić w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, zmierzając do ustalenia w sposób jednoznaczny istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, jaką jest data samowolnego wzniesienia przez skarżącego spornego garażu. W tym celu należy dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do ustalenia tego faktu (art. 75 kpa). Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. W pkt. II wyroku Sąd orzekł, że decyzja w związku z uwzględnieniem skargi nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.