II SA/Kr 602/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 5 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...], decyzją nr [...] z dnia 6 grudnia 2011r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - nałożył na inwestora robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę oraz bez pozwolenia konserwatorskiego prowadzonych na parterze i w piwnicach zabytkowego budynku przy R. ul. W. w K. na działce nr [...] obr. [...], mające charakter przebudowy, powodujących wzrost zagrożenia pożarowego A. S. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych na parterze i w piwnicach zabytkowego budynku przy R. ul. W. w K. robót budowlanych - do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie następujących czynności tj.: 1) inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w obrębie parteru i piwnic zabytkowego budynku 2) ekspertyzy technicznej dotyczącej wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w obrębie piwnic ww. budynku w zakresie prawidłowości wykonania ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazano, że aktem poprzedzającym wydanie ww. rozstrzygnięcia, PINB działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wydał postanowienie znak: [...], którym nakazał inwestorowi: A. S. wstrzymać roboty budowlane prowadzone na parterze i w piwnicach zabytkowego ww. budynku, mające charakter przebudowy, powodujące wzrost zagrożenia pożarowego - wykonane bez decyzji pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej oraz bez pozwolenia konserwatorskiego, nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w obrębie parteru i piwnic oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w obrębie piwnic zabytkowego budynku. Obowiązek ten nie został przez inwestora wykonany, co obligowało organ administracyjny do wydania decyzji z dnia 6 grudnia 2011r. Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. S., reprezentowana przez adwokata G. J.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 marca 2013r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej powoływanej jako k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r.. Nr 243, pOz. 1623 z późn. zm.), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie prawidłowości robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu restauracji w piwnicach i na parterze budynku przy R. ul. W. w K.. Ustalono, że w przedmiotowym budynku wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu trzech antresol o konstrukcji drewnianej (dwie na parterze, jedna w piwnicy), zmieniono układ pomieszczeń poprzez wykonanie ścianek działowych oraz wystrój i aranżację w zakresie sanitariatów dla klientów. Z wykonaniem tych robót wiązała się konieczność dokonania zmian w zakresie istniejących instalacji wod.-kan. i elektrycznej. W ocenie WINB, opisane roboty budowlane, a w szczególności wykonanie w lokalu drewnianych antresol wypełnia przesłanki definicji przebudowy, ze względu na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Organowi II instancji z urzędu wiadomo, iż przedmiotowy budynek wpisany jest do rejestru zabytków decyzją z dnia 21 października 1932 r. pod numerem A-161, co rzutuje na przebieg postępowania naprawczego. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym "Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru". Zdaniem WINB, przepis ten nie przewiduje żadnego wyjątku od ustanowionej przez siebie zasady, a więc nawet prace mające na celu doprowadzenie już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymagają stosownej zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stanowisko to jest niesporne i było wielokrotnie wyrażane w przez sądy administracyjne. W aktach postępowania brak jest pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie przedmiotowej przebudowy, ponadto A. S. w dniu 22 września 2011 r. oświadczyła do protokołu, że takiego pozwolenia nie posiada (karta 129 akt PINB). Ponieważ na wykonanie opisanych robót budowlanych inwestor nie uzyskał zgody właściwych organów, organ odwoławczy stwierdził, że w pełni uzasadnione jest zastosowanie w niniejszej sprawie trybu postępowania opisanego w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. WINB zarzucił PINB, iż nie sprecyzował jakie konkretnie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone. Fakt, iż informacje te zawarte są w postanowieniu PINB z dnia 7 października 2011r., znak: [...], w świetle art. 107 k.p.a., nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości uzasadnienia skarżonej decyzji. Co więcej, skoro organ I instancji stwierdził istnienie naruszenia przepisów, zobowiązany był do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tymczasem poprzestał jedynie na nałożeniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. W ocenie organu II instancji, materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie jednoznacznej oceny, czy i - ewentualnie - w jakim zakresie roboty budowlane wykonano niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. W szczególności należy wskazać, że inwestor nie przedłożył wymaganych postanowieniem PINB z dnia 7 października 2011r. dokumentów, tj.: ekspertyzy technicznej i inwentaryzacji wykonanych robót, a do dokonania takich ustaleń nie wystarczają wyniki dotychczas przeprowadzonych oględzin, gdyż w ich trakcie nie dokonano ustaleń w tym kierunku. Przykładowo w protokołach brak jest informacji o wysokości przebudowanych pomieszczeń czy też o parametrach technicznych i dostępności dróg ewakuacyjnych z lokalu, brak jest też wskazań co do oceny jakości wykonanych robót. Podkreślić trzeba, że informacji takich nie można uzyskać również z dokumentów przedłożonych przez inwestora. Ponadto, zdaniem WINB organ I instancji nie dokonał wystarczających ustaleń dla precyzyjnego wskazania kręgu stron niniejszego postępowania. Reasumując należy stwierdzić, że ponownie prowadząc postępowanie w sprawie, organ I instancji winien dokładnie ustalić stan faktyczny oraz - w razie potrzeby - określić w decyzji jakie czynności bądź roboty budowlane należy wykonać, aby doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodności z prawem. Na powyższe rozstrzygniecie wniósł skargę P. K. reprezentowany przez adw. A. S., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która w uzasadnieniu faktycznym zawiera przedstawienie ustaleń, które są sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozstrzygniecie co do zasady jest słuszne, jednakże jego uzasadnienie wskazuje na poczynienie przez organ II instancji błędnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, które to ustalenia skutkują naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Skarżący kwestionuje zawarte w uzasadnieniu twierdzenie, jakoby strony rozwiązały umowę najmu za obopólnym porozumieniem. Faktem jest, że strony rozwiązały umowę najmu, jednak ustalenie, że uczyniły to za obopólnym porozumieniem jest dowolne i błędne. W ocenie skarżącego dla zaakcentowania kwestii konieczności ustalenia kręgu stron postępowania nie było konieczne dokonywanie przez organ II instancji takich ustaleń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia, które sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na dowolnym przyjęciu, że skarżąca dokonała robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego P. K. wskazał, iż organ I instancji nie rozważył istotnych dla sprawy okoliczności, w tym m.in. nie poczynił wystarczających ustaleń dla precyzyjnego wskazania kręgu stron niniejszego w tym nie wziął pod uwagę, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Aneksem nr [...] z dnia 28 lipca 2011r. do umowy najmu z dnia 28.07. 2011r. strony rozwiązały umowę najmu. Ustalenia tego nie kwestionuje również strona skarżąca. Podkreślić przy tym należy, że nie jest rolą organu administracji publicznej prowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia okoliczności, w jakich doszło między stronami do zawarcia aneksu do umowy. Kwestie te mają charakter cywilnoprawny. W ocenie WINB treść ww. dokumentów, a w szczególności aneksu z dnia 28.07.2011 r., w ocenie strony przeciwnej do skarżącej, uprawniała organ odwoławczy do użycia w uzasadnieniu określenia, o rozwiązaniu umowy za "obopólnym porozumieniem", skoro strony zgodnie taki aneks podpisały. Użycie takiego określenia nie ma przy tym charakteru rozstrzygającego i kształtującego relacje cywilno pomiędzy stronami, do których rozstrzygania, jak wskazano wyżej, w przypadku ewentualnych sporów, właściwe są wyłącznie sądy powszechne. WSA w Krakowie postanowieniem dnia 28.10.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 602/13 odrzucił skargę A. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), powołanego jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, organ administracyjny powinien ocenić zgodność wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego i w razie stwierdzenia takiej konieczności nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., IV SA 1613-1614/02). PINB wskazując w decyzji, iż "realizowany wystrój narusza obowiązujące warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich otoczenie zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w tej sprawie", nie wyjaśnił jakie przepisy zostały naruszone. Nie można tego również ustalić na podstawie zebranego materiału dowodowego (brak jest w aktach administracyjnych informacji o wysokości przebudowanych pomieszczeń, o parametrach technicznych i dostępności dróg ewakuacyjnych z lokalu, brak jest również wskazań co do oceny jakości wykonanych robót). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS 2/10 przyjął, że nakaz nakładany decyzją w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego nie ma charakteru procesowego i nie służy celom dowodowym, a więc wątpliwości co do stanu robót i zakresu koniecznych robót, które powinny nasunąć się w rozpoznawanej sprawie po przedłożeniu przez inwestora inwentaryzacji i ekspertyzy, winny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazany przez organ odwoławczy braki postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie skutkują tym, że w konsekwencji organ I instancji przedwcześnie wydał rozstrzygnięcie. Naruszeniem prawa był także brak ustaleń pozwalających na precyzyjne wskazanie kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków jest determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Gdyby nawet w określonej sytuacji istniały przesłanki do obciążania obowiązkami inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której wzniesiony jest obiekt budowlany, postępowanie administracyjne winno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli, którzy także są adresatami aktu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2012, sygn. akt: II SA/Kr 186/12). W aktach sprawy znajduje się aneks nr [...] z dnia 28 lipca do umowy najmu z dnia 27 września 2010r., z którego wynika, że strony rozwiązały umowę najmu, która dawała skarżącej jako najemcy m. in. prawo do korzystania z budynku w zakresie związanym z najmem lokalu, czy także - jak wskazano w umowie, prawo do dysponowania nim na cele budowlane. Organ nie wyjaśnił przy tym, czy skarżąca w dalszym ciągu ma dostęp do przedmiotowego obiektu. W ocenie Sądu, nieuzasadnione wydają się obawy strony skarżącej, iż sformułowanie, które znalazło się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, może wywołać skutki natury cywilnoprawnej, bowiem organ nadzoru budowlanego nie jest powołany do takich ustaleń, koncentrując się w tym zakresie na ustaleniu samego faktu zawarcia aneksu i skutków prawnych z niego płynących, których to ustaleń nie podważa skarżący. Nawet jeżeli uznać, że organ nie był uprawniony do takiej interpretacji ww. aneksu, to użycie w uzasadnieniu decyzji wskazanego określenia w żaden sposób nie kształtuje relacji cywilnoprawnych miedzy stronami, a tym bardziej nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, czego obawia się skarżący. Tym bardziej nie jest to uchybienie przepisom postępowania, które skutkować by mogło uchyleniem skarżonego rozstrzygnięcia, a uprawnienia kasacyjne WSA określone w art. 145 p.p.s.a nie dopuszczają możliwości uchylenia części uzasadnienia i przekazani sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto z umowy najmu wynika, że P. K. jest jednym ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku przy R. ul. W. w K. na działce nr [...] obr. [...]. Tymczasem PINB za strony postępowania w niniejszej sprawie uznał wyłącznie A. S. oraz P. K.. W toku ponownego rozpoznania sprawy kwestia odnosząca się do precyzyjnego ustalenia wszystkich strona postępowania powinna zostać dokładanie wyjaśniona, bowiem ustalenie to ma istotne znaczenie dla sprawy z opisanych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu powodów. W związki z powyższym, stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu w całości. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 k.p.a. W myśl tej zasady zadaniem organu drugiej instancji jest nie tylko kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie tej samej sprawy, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Z kolei zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy słusznie uznał, iż PINB nie wyjaśnił i nie rozważył istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył art. 7, 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. W ocenie Sądu, postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i ocenił zebrany materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 80 k.p.a., a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast ani organy administracyjne, ani sąd administracyjny nie są powołane do interpretacji i oceny stosunków prawnoobligacyjnych łączących strony. Istotne jest tylko czy uczestniczka A. S. posiada aktualnie jakikolwiek tytuł prawny do władania nieruchomością, a więc czy istnieje możliwość nałożenia na nią stosownych obowiązków w sferze prawa administracyjnego (budowlanego). Jak wynika z akt sprawy okoliczność, że uczestniczka ta nie posiada obecnie tytułu prawnego do władania przedmiotowa nieruchomością i jest to niesporne między stronami. Dla tego ustalenia nie ma żadnego znaczenia na gruncie prawa budowlanego czy umowa cywilnoprawna została rozwiązana "za obopólnym porozumieniem" – jak niefortunnie wypowiedział się organ administracyjny, czy też poprzez jej wypowiedzenia itp. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.