II SA/Kr 602/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, budową chodnika (na całej szerokości działki nr [...] obr. [...]) na działce nr [...] obr. [...] wraz z rozbudową sieci wodociągowej na działce nr [...] obr. [...] oraz budową przyłączy; wody, kanalizacji, energii elektrycznej na działce nr [...] obr. [...] [...] i gazu na działkach nr [...] i [...] obr[...] przy ul. [...] w K. oraz umorzył postępowanie w części odnoszącej się do budowy wjazdu z działki nr [...] obr. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 4 lipca 2019 r. Podkreślono, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie oraz uzgodnienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, wnosząc o jego zmniejszenie do minimalnej wielkości, co sprawi, że działka nr [...] będzie jedynie w mniejszej części w obszarze analizowanym, co sprawi, że nie powinna być brana pod uwagę. Zaznaczono, że w obszarze analizowanym poza działką nr [...] nie ma zabudowy wielorodzinnej, a nawet w zbyt dużym obszarze nie cała działka [...] znajduje się w tym obszarze. Podkreślono, że na działce nr [...] stanowiącej również kontynuację funkcji znajduje się zabudowa szeregowa, w konsekwencji usytuowanie na terenie inwestycji zabudowy wielorodzinnej zaburzy ład przestrzenny. Analiza architektoniczno - urbanistyczna powinna opierać się o długość frontu działki od ulicy [...], co znacznie zawęziłoby ten obszar i spowodowałby, że działka nr [...] nie znalazłaby się w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podniósł, że będące materialnoprawną podstawą decyzji o warunkach zabudowy - przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji, zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy jednak odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest - co prawda - bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem, w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10). W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podzielić poglądy wyrażane dotychczas w judykaturze, które wskazują, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich względem inwestycji, przy czym sąsiedztwo to nie musi być bezpośrednie (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r.; sygn. akt II OSK 1016/06). Decydujące są tu bowiem okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. W zależności od rodzaju inwestycji ocenie podlega między innymi to, czy planowana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, niegraniczące z terenem inwestycji. Należy zatem zwrócić uwagę zarówno na odległość zamierzonej inwestycji od granicy z działką, na której znajduje się budynek Strony skarżącej oraz na rodzaj i charakter planowanej inwestycji. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wykazało, że należąca do M. S. działka nr [...] obr[...] usytuowana jest poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Działka ta nie jest objęta zakresem zamierzenia, nie graniczy również z terenem inwestycji, od tego terenu oddzielona jest działkami nr [...] Inwestycja nie będzie powodować negatywnego wpływu na nieruchomość Skarżącego, jak również możliwość jej zabudowy. Teren inwestycji dostępny jest ponadto z innej drogi publicznej - ul. [...], podczas gdy nieruchomość skarżącego przylega do ul. [...]. Infrastruktura techniczna do terenu inwestycja również nie przebiega przez działkę skarżącego. Należy jednocześnie podkreślić, że inwestycja objęta sporną decyzją o warunkach zabudowy obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Nie jest to zatem taki rodzaj inwestycji, który ze swej istoty generuje jakieś szczególne oddziaływanie na tereny (nieruchomości) sąsiednie. Stwierdzić bowiem trzeba, że zarówno rodzaj tej inwestycji, jak i jej parametry (w tym wysokość) nawiązują do rodzaju i charakteru zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Zatem M. S. nie przysługuje interes prawny uzasadniający przyznanie statusu strony postępowania. W konsekwencji w rozpatrywanym przypadku Kolegium Odwoławcze rozpoznało sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze po dokonaniu stosownej oceny merytorycznej co do istnienia interesu prawnego po stronie Podmiotu składającego środek zaskarżenia. Z tego też względu organ odwoławczy nie jest uprawniony do odniesienia się do zarzutów merytorycznych podniesionych przez skarżącego. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. S. wskazując, że organ błędnie ustalił stan faktyczny oraz zastosował błędną wykładnię prawa materialnego. Skarżący stwierdził, że jego nieruchomość nie musi bezpośrednio sąsiadować z działką na której powstaje inwestycja. Ponadto wskazał, że błędnie ustalono obszar analizy architektoniczno – urbanistycznej. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W ocenie organu odwoławczego, skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku wielomieszkaniowego. Zdaniem organu brak przymiotu strony w tym postępowaniu w odniesieniu do skarżącego jest motywowany tym, że działka, której jest właścicielem, nie przylega bezpośrednio do terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym i jest dostępna od innej drogi publicznej niż teren objęty tym zamierzeniem. Także rodzaj zainwestowania jakie to zamierzenie obejmuje, nie generuje szczególnego oddziaływania na tereny sąsiednie. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego, jako jednego z dopuszczalnych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu odwoławczym. Umorzenie to należy odnosić do przypadku, kiedy uruchomione postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości - organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu. Organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może bowiem, jedynie strona tego postępowania. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r. I OSK 1905/14 wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenione sądu, w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie przeprowadził jednak niebudzących wątpliwości ustaleń wykazujących, że podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego faktycznie istniały. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, stroną jest podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie to dotyczy albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). W postępowaniu tym strona jest zatem ten podmiot, który w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego może żądać od organu dokonania czynności z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami tego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA 1285/98). Kategoria pojęcia strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest zatem szersza od kategorii strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, bo ta ostatnia jest ograniczona do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym aktualnie obowiązujące przepisy pojęcie obszar oddziaływania ograniczają do przepisów wprowadzających ograniczenia w zabudowie terenu, związanych z obiektem objętym zamierzeniem inwestycyjnym (art. 3 pkt 20, art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane). W ocenie sądu przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy upatrywać, podobnie jak miało to miejsce przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane, dokonane ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) także w ograniczeniu w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich oraz możliwym do przewidzenia oddziaływaniu obiektu objętego zamierzeniem na nieruchomości sąsiednie, o ile przepisy prawa materialnego kwestie te regulują. Podkreślić należy, że oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości tj. niekoniecznie znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu projektowanego tj. nie graniczące z terenem objętym zamierzeniem inwestycyjnym. Istotne jest, by przepisy odrębne regulowały kwestie tego oddziaływania. Do przepisów tych zaliczyć należy zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06). Pojęcie to – oddziaływania obiektu projektowanego na tereny sąsiadujące, materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy czy też wielkości - konkretyzują się normy wynikające z przepisów, o których mowa wyżej, które będą wytyczać pewną strefę oddziaływania projektowanego obiektu na tereny sąsiadujące . Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym organ ustala wiążące inwestora a także organy administracji architektoniczno-budowlanej parametry nowej zabudowy taki jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu ale także (a może przede wszystkim) funkcję nowej zabudowy która ma być kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizy. Decyzja w tym zakresie jest wiążąca także dla właścicieli terenów sąsiednich, którzy muszą znosić fakt, że inwestycja objęta zamierzeniem o funkcji i parametrach, którą w decyzji organ ustala, może być zrealizowana na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Jak mowa wyżej stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być także podmiot, którego nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycyjnymi, który jednak może domagać się ochrony swoich praw z uwagi np. na możliwość zacieniania jego nieruchomości, wpływ hałasu, czy niedozwolonych immisji. Nie można uznać za zasadne, że tylko w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę można te kwestie analizować pod kątem ustalenia kręgu stron postępowania. Po pierwsze bowiem, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ określa funkcję nowej zabudowy, która kwestie te może determinować. Po drugie, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę krąg stron został ograniczony w stosunku do ogólnych reguł, jakimi się rządzi postępowanie administracyjne (art. 28 K.p.a.) w tym postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jak mowa wyżej, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, krąg stron postępowania zawężony został do podmiotów, którym nowa zabudowa ogranicza zabudowę swojego terenu. Jeżeli ktoś ma status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to tym bardziej jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organ nie przeprowadził prawidłowej analizy, by wykluczyć skarżącego z kręgu stron toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Faktem jest że nieruchomość skarżącego jest zlokalizowana blisko zamierzenia inwestycyjnego, Faktem też jest że zamierzenie to obejmuje budownictwo wielomieszkaniowe, które generuje większe uciążliwości niż zabudowa jednorodzinna (choćby z uwagi na gabaryty). Skarżący nie musi być bezpośrednim sąsiadem terenu inwestycyjnego by przysługiwał mu status strony tego postępowania. Działka oddzielająca teren zamierzenia od jego nieruchomości jest faktycznie wąska a organ nie zbadał czy inwestor nie jest jej właścicielem i czy wydzielenie tej działki nie miało w istocie na celu sztucznego ograniczenia kręgu stron postępowań administracyjnych, czy to o ustalenie warunków zabudowy czy o udzielenie pozwolenie na budowę. Jeżeli nawet parametry nowej zabudowy nawiązują do zabudowy w tym obszarze istniejącej (jak podnosi organ) nie oznacza to, że obiekt ten nie może oddziaływać w przyszłości także na działkę skarżącego. Co do dostępności do drogi publicznej (choć ma to w ocenie sądu znaczenie marginalne) linie rozgraniczające teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym, skłaniałby raczej do stwierdzenia, że jest to dostęp tak z ulicy [...] jak i [...]. Sąd zauważa, że w skardze wprawdzie nie wskazano argumentów za tym, że skarżącemu przymiot strony tego postępowania przysługuje (skarżący powołuje się na zaburzenie ładu architektonicznego i zwiększenie ruchu samochodowego, które to okoliczności nie są powiązane z jego interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a.) tym niemniej organ z urzędu kwestię tę powinien przeanalizować, mając na względzie okoliczności, o których mowa wyżej. Na koniec wskazać należy, że skarżący zarzuca, że zaskarżona decyzja została wydana w niewłaściwym składzie tj. z udziałem pracownika podlegającemu wyłączeniu z uwagi na stosunek do strony. Organ w tej kwestii się nie wypowiedział w odpowiedzi na skargę. W ocenie sądu do zarzutu takiego organ powinien bezwzględnie się odnieść. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c orzekł, jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.