II SA/Kr 603/07

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego skargę oddala WS A/wyr, l - sentencja wyroku W dniu 24 stycznia 2007 r. Z. B. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek o przyznanie jej pomocy w zakresie dofinansowania wymiany znajdujących się w jej mieszkaniu okien na okna dźwiękoszczelne z powodu dużego natężenia hałasu dochodzącego z ruchu samochodów na nowo otwartej obwodnicy miasta. Do wniosku dołączono oświadczenie o dochodowych oraz kopię decyzji o przyznaniu emerytury. W trakcie przeprowadzonego w dniu 22 lutego 2007 r. wywiadu środowiskowego wykazano łączny miesięczny dochód wnioskodawczyni na kwotę 874, 77 zł, wysokość stałych wydatków związanych z zapłatą za czynsz, wodę, energię elektryczną, telefon i gaz w kwocie ok. 407 zł oraz wysokość wydatków na leki i leczenie w kwocie ok. 200 zł. Wskazano, że Z. B. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i choruje na szereg dolegliwości: na chorobę wieńcową, tarczycę, nadciśnienie i wrzody na dwunastnicy, a ponadto jest ona wdową i ma rodzinę (ojca i dwóch synów). W trakcie sporządzania wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni rozszerzyła swoje żądanie o przyznanie jej pomocy na sfinansowanie zakupu lekarstw. Działając z upoważnienia Burmistrza K., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. przyznał Z. B. specjalny zasiłek celowy w wysokości 200 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków oraz odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na wymianę okien na dźwiękoszczelne. W uzasadnieniu tej decyzji organ I-instancji wyjaśnił, że kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Strona cierpi na szereg chorób, których leczenie wymaga systematycznego przyjmowania lekarstw i jej dochód w wysokości 874,77 zł nie wystarcza na pełne pokrycie kosztów utrzymania oraz wydatków związanych z wykupem leków. W tym też zakresie organ uznał, że zasadnym będzie przyznanie specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na zakup leków. Jednocześnie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej podniósł, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych dla nich sytuacji życiowych, które nie są w stanie pokonać sami przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości oraz przy pomocy wsparcia ze strony innych osób i rodziny, podejmując wysiłki zmierzające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Tak określone cele pomocy społecznej, w ocenie organu I-instancji, nie obejmują pomocy finansowej na wymianę okien na dźwiękoszczelne. Decyzję tą doręczono Z. B. w dniu 17 marca 2007 r. i dnia 19 marca 2007 r. strona ta wniosła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się przyznania jej pomocy w zakresie dofinansowania do wymiany okien. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że od niedawna nieopodal budynku wielorodzinnego, w którym znajduje się jej mieszkanie przebiega droga wojewódzka będąca jednocześnie obwodnicą, generująca znaczne natężenie ruchu samochodowego. Hałas jest słyszalny w mieszkaniu odwołującej przez całą dobę. Jednocześnie przewlekłe choroby, na które odwołująca cierpi, wymagają nie tylko systematycznego przyjmowania lekarstw, ale również przebywania w ciszy, spokoju oraz unikania stresów i obciążeń psychicznych. Z. B. dodała również, że jej dochód w wysokości 874,77 zł nie wystarcza na pełne pokrycie opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że dochód odwołującej przekracza ustawowe kryterium dochodowe o kwotę 379,77 zł. W takiej zaś sytuacji organ I-instancji orzekał w tej sprawie na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, regulującego przyznanie świadczenia z pomocy społecznej pod nazwą "specjalny zasiłek celowy". Świadczenie to przyznawane jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach i takim przypadkiem nie jest wymiana okien na dźwiękoszczelne. Organ odwoławczy przyznał, że odwołująca nie dysponuje dochodami pozwalającymi jej na samodzielne sfinansowanie takiej wymiany, ale wnioskowana wymiana okien nie stanowi zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a jedynie może być uznana za podwyższenie standardu i komfortu mieszkania, co nie może być potraktowane jako szczególnie uzasadniony przypadek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło również, że z okoliczności sprawy wynika, iż nieuzasadnionym byłoby przyznanie odwołującej zwrotnego świadczenia określonego art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ strona ta nie posiada dochodów umożliwiających zwrot otrzymanej pomocy. Wyjaśniono również, że decyzje w sprawach przyznania specjalnego zasiłku celowego podejmowane są w zakresie tzw. uznania administracyjnego i przy udzielaniu takiej pomocy należy mieć na uwadze zarówno sytuację materialną wnioskodawcy i cel przyznania zasiłku, jak również możliwości ośrodka pomocy społecznej. Ponadto pomoc społeczna ma na celu wsparcie osób w wyjściu z ich trudnej sytuacji i nie może stanowić źródła dochodu lub formy utrzymania zwłaszcza wobec osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe uprawniające do uzyskania pomocy. Organy pomocy społecznej nie są zobligowanie do zaspokajania wszystkich potrzeb osób zgłaszających swoje żądania. Podniesiono również, że w pierwszej kolejności świadczenia winny być przyznawane osobom najuboższym, które nie mają żadnych dochodów, albo których dochody są bardzo niskie i w tym zakresie nie stanowi naruszenia interesu społecznego odmowa przyznania odwołującej specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do wymiany okien, skoro strona ta uzyskuje dochód przekraczający kryterium określone w oparciu o ustawę o pomocy społecznej. Decyzję tą otrzymała Z. B. w dniu 24 kwietnia 2007 r. (akta postępowania administracyjnego, karta nr 26) i w dniu 28 kwietnia 2007 r. wniosła na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwestionując prawidłowość odmowy przyznania jej zasiłku na wymianę okien. W skardze skarżąca podniosła, że jej dochód w wysokości 874,77 zł nie starcza na sfinansowanie wymiany okien, a ponoszone wydatki na czynsz i lekarstwa pochłaniają cały dochód. Skarżąca dodała, że hałas pochodzący z obwodnicy pogarsza jej stan psychiczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ odwoławczy wyjaśnił, że postępujące zubożenie społeczeństwa skutkuje zwiększeniem wydatków z tytułu pomocy społecznej i w związku z ograniczonymi możliwościami ośrodków pomocy społecznej pomocą tą winna być objęta jak największa liczna osób potrzebujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca wniosła dnia 28 kwietnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., otrzymaną 25 kwietnia 2007 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu 30 dni. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania, czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego bądź w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Sąd nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wydaje wyroków przyznających uprawnienia z zakresu pomocy społecznej, tym bardziej nie może orzec o przyznaniu danego świadczenia (specjalnego zasiłku celowego) wskazanego w skardze. Zakres kognicji (właściwości) sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w zakresie utrzymania zaskarżonej decyzji jej uchylenia, stwierdzenia nieważności, bądź też umorzenia postępowania lub odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.s.", pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Na tej podstawie należy wskazać, że pomoc społeczna stanowi formę pomocy ze strony administracji publicznej (lub innych podmiotów wykonujących w tym zakresie administrację publiczną) na rzecz osób, które takiej pomocy potrzebują, a jednocześnie same nie są w stanie, wykorzystując wszelkie możliwości, zabezpieczyć sobie niezbędnych środków utrzymania umożliwiających im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Stąd celem pomocy społecznej jest zaspokajanie nie każdej potrzeby człowieka, ale tylko niezbędnej potrzeby życiowej i tym samym umożliwienie mu bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna ma również charakter kierunkowy, jej udzielanie powinno mieć na względzie doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia osoby oraz jej integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Jedną z podstawowych zasad udzielania pomocy jest również jej adekwatność. Stosownie do art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy; a przy tym ustawodawca wyraźnie podkreśla, że potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione wtedy, gdy odpowiadają one nie tylko celom pomocy społecznej, ale również możliwościom udzielenia danego świadczenia z zakresu tej pomocy (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 477 zł. (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Jako wyjątek uregulował ustawodawca sytuację, w których danej osobie może być przyznane świadczenie finansowe z tytułu pomocy społecznej, mimo że uzyskiwany przez nią dochód przekracza wspomnianą kwotę 477 zł. Taki przypadek ma miejsce w tej sprawie, ponieważ dochód skarżącej wynosi 874,77 zł, a więc przekracza o kwotę 397,77 zł próg dochodu wymienionego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Tym samym w tej sprawie organy administracji prawidłowo prowadziły postępowania administracyjne w zakresie możliwości przyznania skarżącej takich świadczeń, które mogą być przyznane osobom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Stosownie do art. 8 ust. 1 u.p.s. kryterium dochodowe nie obowiązuje w przypadku przyznawania zasiłku celowego określonego w art. 40 u.p.s. oraz specjalnego zasiłku celowego uregulowanego w art. 41 u.p.s. Art. 40 u.p.s. pozwala na przyznanie zasiłku celowego osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej bądź klęski ekologicznej. W tej sprawie po stronie skarżącej nie wystąpiło zdarzenie losowe, klęska żywiołowa lub klęska ekologiczna uzasadniająca przyznanie zasiłku celowego na wymianę okien. Skarżąca konsekwentnie podnosi bowiem, że w związku z ruchem samochodów na drodze wojewódzkiej stanowiącej jednocześnie obwodnicę, hałas pochodzący z tego źródła utrudnia jej przebywanie w mieszkaniu i ma wpływ na jej stan zdrowia. Budowa drogi (obwodnicy) lub ruch samochodów na drodze nie jest ani klęską żywiołową, ani klęską ekologiczną. Nie jest również zdarzeniem losowym, które wówczas ma miejsce, gdy nastąpi nagłe nieprzewidziane wydarzenie w sytuacji danej osoby, które nie można było przewidzieć ani tym bardziej przed którym nie można było się zabezpieczyć. Dodatkowo ustawodawca w art. 40 ust. 1 u.p.s. wskazał, iż tylko takie zdarzenie losowe może uzasadniać przyznanie zasiłku celowego, które spowodowało straty u danej osoby. W tej sprawie ani samo wybudowanie drogi i ruch pojazdów nie może być uznany za zdarzenie losowe, ani też wybudowanie drogi i ruch pojazdów nie spowodował straty po stronie skarżącej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnym była odmowa przyznania skarżącej świadczenia na dofinansowanie do wymiany okien na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Zgodnie z tym artykułem może być przyznany specjalny zasiek celowy tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji wskazało, że w tej sprawie nie zachodzi "szczególne uzasadniony przypadek", ponieważ wymiana okien nie stanowi zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, ale służy podniesieniu standardu i komfortu mieszkania. Stanowisko organu odwoławczego jest zasadne. Istotnie, art. 41 pkt 1 u.p.s. umożliwia przyznanie specjalnego zasiłku celowego osobie, której dochód przekracza (w przypadku osoby samotnie gospodarującej) kwotę 477 zł, ale tylko wówczas, gdy w sprawie wystąpi "szczególnie uzasadniony przypadek". Szczególnie uzasadniony przypadek to sytuacja zupełnie wyjątkowa, co do zasady niespotykana lub rzadko spotykana i zarazem sytuacja nietypowa. Znaczenie "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy odnieść również do sytuacji, w której danej osobie mogłaby być przyznana pomoc w postaci zasiłku celowego, gdyby jej dochód nie przekraczał kryterium określonego tą ustawą. Jednakże w związku z tym, że jej dochód przekracza to kryterium, to nie tylko że w stosunku do takiej osoby winien wystąpić "uzasadniony przypadek", pozwalający na przyznanie jej świadczenia, ale musi to być "szczególnie" uzasadniony przypadek. Nie ulega więc wątpliwości, że szczególnie uzasadniony przypadek to sytuacja co najmniej taka, jak brak zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej strony. Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy należy podnieść, iż sytuacja, w której stara się skarżąca o przyznanie jej dofinansowania na wymianę okien nie jest w tej sprawie szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wymaga systematycznego leczenia na szereg dolegliwości, które nie powstały ani w związku ze stanem okien w jej mieszkaniu, ani w związku z ruchem pojazdów na obwodnicy. Nie ulega wątpliwości, że komfort zamieszkiwania nieopodal ruchliwej drogi jest mniejszy niż w mieszkaniu usytuowanym w innym miejscu, znacznie oddalonym od źródeł hałasu, ale podniesienie komfortu czy też standardu mieszkania nie można uznać w tej sprawie za "szczególnie uzasadniony przypadek". Z akt sprawy nie wynika również, aby to była niezbędna potrzeba bytowa, skoro nie wymieniane okna umożliwiają zamieszkiwanie w tym mieszkaniu skarżącej. Pomoc społeczna nie ma na celu zaspokajanie wszystkich potrzeb zgłaszających się do nie osób. Każda osoba winna przede wszystkim podejmować własne działania zmierzające do polepszenia swojej sytuacji, a w przypadku, gdy takie dziania nie odnoszą skutku lub są niemożliwie, wówczas może podjąć stosowne czynności organ pomocy społecznej w zakresie przyznania pomocy. W tej sprawie nie można pominąć i tego faktu, że skarżąca posiada rodzinę (ojca i dwóch synów), a z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca podejmowała jakiekolwiek działania zmierzające do uzyskania pomocy od swojej rodziny. Należy mieć i to na uwadze, że pomoc społeczna adresowana jest przede wszystkim do osób najuboższych, które albo nie mają żadnych dochodów, albo których dochody są niższe niż kryteria ustalone w u.p.s. Dochód zaś skarżącej przekracza znacznie, bo o ponad 397 zł to kryterium. Mimo takiej wysokości dochodu, skarżąca nie jest pozbawiona jakiejkolwiek pomocy od organów administracji. W tej sprawie organ I-instancji w swojej decyzji przyznał skarżącej specjalny zasiłek celowy w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na zakup lekarstw uznając, że pomoc w wykupieniu leków zasługuje na szczególne potraktowanie. Orzekanie w zakresie przyznania lub odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego (jak i zasiłku celowego) podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.01.2006 r., sygn. akt I OSK 777/05, opub. w LEX nr 194414). Rozstrzyganie w zakresie uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji może wydać równowartościowe prawnie rozstrzygnięcia w jednolicie ustalonym stanie faktycznym. Oznacza to, że nawet w przypadku, gdyby dana osoba spełniała przesłanki do uzyskania specjalnego zasiłku celowego (czyli zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek"), organ administracji nie ma obowiązku przyznawania jej tego świadczenia, a jedynie może takie świadczenie przyznać. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w niniejszej sprawie organy administracji nie naruszyły zarówno przepisów prawa materialnego (w szczególności art. 41 ust. 1 u.p.s.) jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w stopniu powodujących uchylenie zaskarżonych decyzji. Tym samym działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I-instancji nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Zgodnie zaś z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.