II SA/Kr 604/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [ ] w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Sędziowie WSA Piotr Głowacki NSA Jan Zimmermann Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Wojewody z dnia w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.J. kwotę 1709 / tysiąc siedemset dziewięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia ..........- wydana po rozpatrzeniu odwołania J.J. od decyzji Starosty N. nr ..........z dnia .............w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – Wojewoda .......... utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 138 § l ust. l k.p.a, art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.) w związku z art. 9a, 132 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261. póz. 2603 z późń. zm.). W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda ............ powołał się na decyzję własną z dnia................, którą na podstawie art. 73 ust. l i 3 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną stwierdził nabycie przez Powiat ............ z dniem ..........z mocy prawa własność nieruchomości zajętej pod fragment drogi powiatowej Nr .........stanowiącej działki ewidencyjne nr............... Decyzja ta stała się ostateczna z dniem ........ września 2004 r. Wnioskiem z dnia .......grudnia 2004 r. J.J. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną dz. ew. nr..........., która poprzednio stanowiła jego własność, a obecnie została przejęta pod fragment drogi powiatowej Nr...................... Ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę Starosta N. dokonał - mając na względzie regulację art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną - w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w decyzji z dnia ..................................o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Od decyzji Starosty N. odwołanie złożył J.J. kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A.K. . Rozpatrując złożone odwołanie oraz ponownie całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda .............. stwierdził, że odjęcie własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. l i 3 wyżej opisanej ustawy musi nastąpić za słusznym odszkodowaniem. Podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest podmiot, któremu przysługiwał tytuł własności najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r. lub jego spadkobiercy. Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania składa się do starosty właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Do wniosku winny być dołączone dowody potwierdzające przysługiwanie przymiotu strony oraz ostateczna decyzja wojewody wydana w trybie art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Odszkodowanie ustalane jest przez starostę w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 129 ust. l i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998r. drogami gminnymi, a w odniesieniu do pozostałych dróg wypłaca je Skarb Państwa. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu (w znaczeniu faktyczno-technicznym) z dnia wejścia w życie tejże ustawy a więc z dnia 29 października 1998r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do wpadania gruntem. Zdaniem Wojewody Starosta N. wydając zaskarżoną decyzję zachował określone wyżej wymogi. Do udziału w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w charakterze strony przywołał osobę posiadającą legitymację strony w tym postępowaniu. W ramach postępowania pismem z dnia........10.2005 r. Starosta wezwał stronę, aby ta zgodnie z art. 10 § l k.p.a. zapoznała się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i operatem szacunkowym. Jak wynika z akt sprawy J.J. nie wniósł zastrzeżeń ani do zgromadzonych dowodów, ani do operatu szacunkowego. Odszkodowanie ustalone zostało na rzecz J.J. który w dacie 31 grudnia 1998 r. był właścicielem nieruchomości, której własność z dniem l stycznia 1999r. przeszła na rzecz Powiatu N. Ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy określający wartość nieruchomości, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z przepisem art. 131 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Tak też uczynił Starosta N. - ustalając wysokość odszkodowania oparł się na wycenie nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, określającej wartość rynkową nieruchomości. Organ orzekający w sprawie ustalenia odszkodowania przyjmując operat szacunkowy winien ocenić, czy przy jego sporządzeniu zastosowano obowiązujące i wówczas przepisy odpowiednie dla celu sporządzenia wyceny nieruchomości, w niniejszej sprawie powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 póz. 2109), a także standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Organ pierwszej instancji, ustalając wysokość odszkodowania dokonał takich ustaleń. Zdaniem Wojewody........... opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego w lipcu 2005 r. operat szacunkowy w pełni odpowiada wymogom określonym w powołanych wyżej przepisach prawa, w szczególności § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określona w operacie wartość gruntu ustalona została w podejściu porównawczym według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień ustalenia i wypłaty odszkodowania. Starosta N. ustalając wysokość odszkodowania oparł się na operacie szacunkowym zawierającym prawidłowe z punktu widzenia prawa ustalenia. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia podniesionych przez J.J. w odwołaniu zarzutów dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania i uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Powyższą decyzję Wojewody ........... zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.J. wnosząc jej uchylenie. Decyzji tej zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało podstawowy wpływ na wynik sprawy poprzez: a) nie objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości, albowiem część pozostawiona właścicielowi nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania na cele dotychczasowe; b) nieprawidłowe ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w szczególności pominięcie jej atrakcyjnego położenia, oraz oszacowanie nie uwzględniające danych wynikających m. in. z wykazu prowadzonego przez Urząd Skarbowy w N. - w rozumieniu art. 134 ust. l i 2 oraz art. 155 ust. l pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - co w sposób rażący uniemożliwia nabycie nieruchomości o walorach takich jak wywłaszczona; 2. naruszenie prawa procesowego, w tym również dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 4 i 5 kpa poprzez: a) uchybienie powinności dążenia do uzgodnienia wartości między właścicielem a właściwym organem, także w drodze pominiętych rokowań w rozumieniu art. 98 ust. 3 i 114 cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, b) nie przeprowadzenia rozprawy, obowiązkowej w świetle art. 118 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, c) mimo przewlekłości postępowania, które trwało w I instancji rok i 3 miesiące skarżący faktycznie nie brał udziału w postępowaniu, podpisując jedynie podyktowane mu w pośpiechu przez autora pierwotnej decyzji oświadczenia, które to oświadczenie w świetle art. 75 § 2 k.p.a. nie może być uznane za dowód w sprawie. Rozwijając powyższe zarzuty skarżący wyjaśnił, że doszło do nie objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, a część pozostawiona właścicielowi nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania na cele dotychczasowe. Skarżący podkreślił, że nie domaga się wywłaszczenia całej dotychczasowej dz. ewid. ...........mimo, że jej atrakcyjność znacznie spadła wskutek ukośnego przecięcia przez drogę powiatową i powstało skrzyżowanie z bardzo ruchliwą, wiodącą do granicy drogą wojewódzką. Domaga się jedynie uzupełnienia nieracjonalnie wydzielonego fragmentu o drugi trójkąt, stanowiący logiczne uzupełnienie wywłaszczonej części. Nieprawidłowe ustalenie wartości rynkowej nieruchomości, w szczególności wskutek pominięcia jej bardzo atrakcyjnego położenia oraz oszacowania nie uwzględniającego danych wynikających m. in. z wykazu prowadzonego przez Urząd Skarbowy w N. w sposób rażący uniemożliwia nabycie nieruchomości o walorach takich jak wywłaszczona, a zatem godzi w zasadę ekwiwalentności odszkodowania. Zdaniem skarżącego nie ma i nie może być mowy o jednakowej wycenie działek skarżącego oraz nieruchomości położonych w kierunku południowym pod drogą powiatową. Po skierowaniu środków odwoławczych przez skarżącego Starostwo wydaje się obecnie dążyć do zróżnicowania kwot odszkodowania i według posiadanych przez skarżącego informacji obniża stawki (tak m. in. w przypadku brata skarżącego W.J. ). Ma to prowadzić do ewentualnego obalenia zarzutu, iż działki skarżącego, położone bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej, są oszacowane tak samo, jak np. zalewowe działki bez dojazdu (............16 zł/m2 ) lub nawet działki budowlane oddalone o ok. l km od przedmiotowych ( brata skarżącego, ............13 zł/m2 ). Skarżący podkreślił, że atrakcyjność wywłaszczonej działki skarżącego nie była jedynie potencjalna, lecz zupełnie realna. Odnosząc się do ustalonej w wyniku operatu kwoty 20,97 zł za m2 skarżący stwierdził, że nie wie na jakiej podstawie biegły przyjął tę stawkę. W dniu ........kwietnia 2006 r. pełnomocnik skarżącego przeprowadził rozmowę telefoniczną z Kierownikiem Referatu Opłat od czynności cywilnoprawnych Urzędu Skarbowego w N. , z którego relacji wynika, że cena przedmiotowej działki w odnośnym okresie (1998 r.) kształtowała się na poziomie nie przekraczającym 20 zł, z tym, że szczególnie atrakcyjne położenie działki uzasadnia jej wycenę na poziomie 200% wartości wyjściowej, to jest 40 zł/m2. Naruszenie prawa procesowego obejmuje m. in. uchybienie powinności dążenia do uzgodnienia wartości między właścicielem a właściwym organem. Skarżący zabiegał w pierwszej kolejności o nieruchomość zamienną, a nie o odszkodowanie. Ponadto nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, a udział skarżącego w postępowaniu administracyjnym był ograniczony. Nie jest uprawnione powoływanie się przez Wojewodę na to, iż skarżący nie wnosi zastrzeżeń do zgromadzonych dowodów i operatu szacunkowego, co ma jakby uzasadniać słuszność rozstrzygnięcia I instancji zgodnej rzekomo z wolą skarżącego. Trudno za zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu uznać (po 15 miesiącach jego trwania) wezwanie do zapoznania się z materiałami sprawy i nie do końca jasne okoliczności sporządzenia oświadczenia, w którym skarżący pod dyktando urzędnika stwierdza, że nie wnosi zastrzeżeń do zgromadzonych dowodów i operatu szacunkowego. Skarżący zarzucił Wojewodzie ..........naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7 i 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda .......... wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 73 ust. l ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 póz. 872 ze zmianami) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem l stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Według ust. 4 tego przepisu odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia l stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Natomiast ust. 5 powołanego przepisu stanowi, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W rozpatrywanej sprawie istniały przesłanki do ustalenia odszkodowania. Decyzją z dnia ................Wojewoda .......... na podstawie art. 73 ust. l i 3 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną stwierdził nabycie przez Powiat N. z dniem l stycznia 1999 r. z mocy prawa własność nieruchomości zajętej pod fragment drogi powiatowej Nr ..............stanowiącej działki ewidencyjne nr............. J.J. w dniu ........ grudnia 2004 r. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną dz. Ew ................. W tym miejscu należy zaznaczyć, że przedmiotem postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję nie była kwestia ustalenia jakie nieruchomości przeszły z mocy prawa na własność Powiatu N., lecz wyłącznie kwestia ustalenia wysokości odszkodowania. W obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody ................... 7 stwierdzająca jaka część nieruchomości skarżącego przeszła na własność Powiatu N. i decyzja ta wiąże organ ustalający odszkodowanie w trybie art. 73 przepisów wprowadzających... tj. Starostę N. Nie ma on kompetencji do "wywłaszczania" dalszych nieruchomości, ani do ustalania odszkodowania za grunty nieobjęte decyzją Wojewody. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia przez Starostę przepisów prawa materialnego poprzez nie objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości. Jednocześnie trzeba podkreślić, że odesłanie do zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających...) dotyczy wyłącznie ustalania i wypłacania odszkodowania. Nie obejmuje ono całej procedury odjęcia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego, ani tym bardziej całej ustawy o gospodarce nieruchomościami (nazywanej dalej u.g.n.). Art. 73 przepisów wprowadzających... wyraźnie stanowi, że z dniem l stycznia 1999 r. z mocy prawa zmieniły właściciela wyłącznie te tereny, które wcześniej były zajęte pod drogi publiczne. Nie ma żadnych podstaw do "objęcia wywłaszczeniem" gruntów, które nie zostały zajęte pod drogi publiczne. Nie ma również zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. ani art. 114 u.g.n., których naruszenie zarzuca skarżący. Art. 98 reguluje wprawdzie podział nieruchomości pod drogi publiczne, jest to jednak tryb całkowicie odrębny niż uregulowany w art. 73 przepisów wprowadzających... Nie sposób wreszcie wymagać, by strony odbyły "rokowania o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3", skoro przejście własności nastąpiło z mocy samego prawa niezależnie od woli, a nawet wiedzy dotychczasowego i nowego właściciela. Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały uwzględnione. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji są uchybienia przy ustaleniu wysokości ustalonego odszkodowania. Zgodnie z art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających... ustalanie i wypłacanie odszkodowania odbywa się na zasadach i w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc według przepisów działu III rozdziału 5 u.g.n., przy czym należy wziąć pod uwagę stan nieruchomości z dnia wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające... tj. z dnia 29 października 1998 r. oraz wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Według art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z kolei art. 156 ust. 3 u.g.n. stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy wykorzystany w niniejszym postępowaniu określał wartość nieruchomości na dzień ......... lipca 2005 r. Decyzja I instancji została wydana niemal 4 miesiące później, a decyzja Wojewody .......... zapadła ponad 7 miesięcy od dnia wyceny. W tym okresie stan faktyczny mógł ulec dalekim zmianom. Ponadto skarżący w odwołaniu zawarł zastrzeżenia co do wysokości ustalonego odszkodowania. Należało wziąć te okoliczności pod uwagę i przesłuchać biegłego co do ewentualnej zmiany wartości nieruchomości oraz co do zarzutów podniesionych przez skarżącego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzenie własnego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, a więc Wojewoda ...........mógł uzupełnić postępowanie w tym zakresie. Nie czyniąc tego naruszył przepisy postępowania, a mianowicie art. 7 i 77 § l k.p.a., zwłaszcza, że powszechnie wiadomo, iż ceny na rynku nieruchomości w tym czasie znacznie wzrosły. Wydany w sprawie operat szacunkowy opiera się na danych z transakcji zawartych w latach 2002, 2003 (oraz jednej transakcji z lutego 2004 r.), a zatem należało sprawdzić, czy zachowuje on swój ą aktualność w świetle zaszłości na rynku nieruchomości. Z tego względu Sąd uchylił także decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy konieczne będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na nowo, w tym sporządzenie nowego operatu, uwzględniającego obecne ceny nieruchomości. Dodatkowo, jeżeli organ odwoławczy nie będzie w stanie ukończyć postępowania drugoinstancyjnego w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., winien w ramach kompetencji, przewidzianych art. 136 k.p.a., zwrócić się do rzeczoznawcy o uzupełnienie (aktualizację) operatu, bądź przesłuchać biegłego. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § l pkt l "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.