II SA/Kr 604/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J.W. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z 2 września 2010 r., na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: Budynek użyteczności publicznej z mieszkaniami na górnych kondygnacjach, infrastrukturą, techniczną, i komunikacyjną na terenie położonym przy ul. [....] (działki nr......) prowadzone na wniosek R.B. i M.B. oraz S.G. i E.G. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji wpłynął 1.03.1999 r., a wnioskowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana 01. 07. 1999 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 04. 09. 2008 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium przekazało również pismo wnioskodawców z [....] . 11. 1999 r. skierowane do SKO w K. , w którym poinformowali oni o wycofaniu wniosku z 01.03.1999 r. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, uwzględniając cofnięcie wniosku organ I instancji decyzją z 21.11.2008 r. umorzył postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzja z 21. 11. 2008 r. została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z 17.04.2009 r. Decyzja powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 04.12.2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 836/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 17. 04. 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z 21. 11. 2008 r. W swoim rozstrzygnięciu Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił niewłaściwe rozpoznanie zakresu wniosku (niewyjaśnienie kwestii włączenia działki nr [....] do nazwy "zamierzenia") oraz brak pisma wszystkich inwestorów o cofnięciu wniosku (wniosek z.....1999 r został podpisany jedynie przez jednego z wnioskodawców tj. R.B.). Organ wskazał, że po przeanalizowaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożonego [....] .1999 r. stwierdzono, iż zakres inwestycji został określony zarówno w części opisowej, jak i graficznej dotyczy działek nr nr [....] obr. [....] . Z opisu inwestycji wynika, że inwestor planuje realizację zamierzenia z uwzględnieniem jego etapowania na wszystkich trzech w/w działkach. Fakt, że dla I etapu inwestycji planowanego na działce nr [....] obr. [....] wydane zostało pozwolenie na budowę do sygnatury [....] - nie wyklucza możliwości wystąpienia o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wszystkich trzech działek, z uwagi na fakt, iż wszystkie parametry zabudowy, w tym bilans funkcji usługowej i mieszkalnej został wyliczony łącznie dla całości inwestycji przewidzianej do realizacji na działkach nr nr [....] . W związku z tym przedmiotowe postępowanie prowadzone pod sygnaturą [....] przez cały czas jego trwania prowadzone było dla zamierzenia inwestycyjnego planowanego na terenie obejmującym działki nr nr [....] obr. [....] . Postanowieniem z 05.05.2010 r. nałożono na wnioskodawców obowiązek pisemnego potwierdzenia aktualności złożonego w [....] .1999 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, lub ich pisemnego oświadczenia o wycofaniu wniosku z [....] .1999r. Wnioskodawcy złożyli oświadczenie, że pismo z [....] .1999 r. o wycofaniu wniosku z [....] .1999r. zostało podpisane przez R.B. w imieniu wszystkich wnioskodawców i za ich zgodą oraz przedłożyli akt notarialny Rep. [....] , na mocy którego każdy z wnioskodawców może działać w imieniu pozostałych, a zatem wobec złożenia wniosku o cofnięciu wniosku o wydanie wzizt postępowanie w sprawie należało umorzyć. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J.W. podnosząc szereg aspektów związanych z wydaniem przez organ I instancji decyzji z 29. 07. 1999 r. zezwalającej na budowę budynku na działkach nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] i [....] , a która posłużyła później do wydania decyzji o przekazaniu I części budynku do użytkowania. Powołał także decyzję Prezydenta Miasta K. z 16 grudnia 1999 r., nr [....] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku Szkoły [....] na działkach nr nr [....], , wyodrębnionych z działek nr nr [....] , jako drugiego etapu budowy. Wskazał, że decyzja ta była badana przez Wojewodę [....] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W ocenie odwołującego się, wszystkie wywody zawarte w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania są mało wiarygodne i zbędne z uwagi na wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę, którą otrzymał przed decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 21 stycznia 2011 r., znak: [....] , na podstawie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie dodatkowo uszczegóławiając stan faktyczny o informację co działo się między wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z 01.07.1999 r., a jej uchyleniem decyzją Kolegium z 04.09.2008 r. Organ odwoławczy podał, że postanowieniem z 19.11.1999 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J.W. od decyzji z 1.07.1999 r. Postanowienie zostało następnie uchylone przez WSA w Krakowie wyrokiem z 04.12.2003 r. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium orzekło decyzją z 26.04.2004 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na fakt, że odwołanie nie pochodziło od strony. Decyzja ta także została uchylona przez WSA w Krakowie wyrokiem z 10.08.2007 r. Uwzględniając zalecenia Sądu zawarte w w/w wyroku, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kolegium decyzją sygn. [....] z 4.09.2008 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z 1. 07. 1999 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o konieczności umorzenia postępowania w sprawie wobec skutecznego cofnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodziło się także, iż od początku postępowanie prowadzone było dla zamierzenia planowanego na terenie obejmującym działki nr nr [....] obr. [....] i dla tak określonego zakresu inwestycji wydana została zarówno decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z 01.07.1999 r., jak i wszystkie pozostałe rozstrzygnięcia obu instancji. Dodatkowo zaznaczył, że w oparciu o materiały dowodowe sprawy, w szczególności część opisową i graficzną wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 01.03.1999 r. - iż teren inwestycji, oprócz działek nr nr [....] , stanowiła cześć działki nr [....] obr. [....] , ponieważ planowane zamierzenie przewidziane istotnie zostało również na nieznacznej części działki nr [....] , niejako "wchodząc" niewielką częścią planowanego budynku w granice tej działki. W części opisowej wniosku jako teren inwestycji objętej wnioskiem wskazano, że stanowią go działki nr nr [....] obr. [....] , natomiast w odniesieniu do działki nr [....] stwierdzono, że planowana zabudowa ma stanowić kontynuację realizowanego na działce sąsiedniej nr [....] budynku mieszkalnego, objętego wskazanymi we wniosku: decyzją o warunkach zabudowy i decyzją o pozwoleniu na budowę. Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów wynika, że prawa do działki nr [....] , jak i działki nr [....] , w czasie złożenia wniosku posiadali wnioskodawcy. Wobec tego - zdaniem Kolegium - wniosek o ustalenie warunków z 01.03.1999 r. dotyczył działki nr [....] i nr [....] oraz części działki nr [....] . Wskazanie to stanowi jedynie doprecyzowanie zakresu terytorialnego inwestycji, który co do zasady - w ocenie Kolegium - prawidłowo został określony przez organ I instancji. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że zakres postępowania ograniczony jest tematycznie do sprawy formalnej, tj. skuteczności wycofania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zakresu postępowania objętego wnioskiem. Postępowanie to nie dotyczy więc rozstrzygania o istocie sprawy, tj. w przedmiocie ustalania, bądź odmowy ustalenia, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozstrzygnięcie dotyczy kwestii podniesionych w powoływanym wyroku WSA w Krakowie z 04.12.2009 r. sygn. II SA/Kr 836/09. Zarzuty odwołującego się dotyczące wydanych wcześniej decyzji lokalizacyjnych, tj. decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogą być przedmiotem jakiejkolwiek oceny czy weryfikacji przez Kolegium w tym postępowaniu. Wobec tego przyjąć należy, że dla kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia formalnego, tj. umorzenia postępowania, nie mają znaczenia zarzuty odwołania dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonych uprzednio postępowań, w tym kwestia legalności budowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J.W. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 kpa poprzez nieprzeprowadzenie analizy dokumentów, aby ustalić przyczynę niemożliwości zadośćuczynienia wnioskowi R.B. i M.B. oraz S.G. i E.G. w listopadzie i grudniu 1999 roku, a także na początku 2000 roku dotyczącego decyzji z 01.07.1999 r. Wskazał na celowe działania organu mające na celu utrudnienie mu udziału w postępowaniu, łamanie przepisów (przykładowo poprzez przerobienie daty na klauzuli wykonalności), pominięcie w postępowaniu A.W. i A.W. , odsyłanie akt przez organ II instancji przed upływem terminu do złożenia skargi kasacyjnej. Działania organów obydwu instancji zmierzały, w ocenie skarżącego, do przewłoki postępowania odwoławczego i skargowego i wydania decyzji korzystnej dla inwestorów, która mogła posłużyć do uzyskania pozwolenia na budowę i zrealizowania inwestycji. Oddalenie bloku do użytku wpłynęło ujemnie na dochody skarżącego z tytułu wynajmu domu i zasadne jest zadośćuczynienie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że wcześniejsze decyzje były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 §1 kpa. Skarga jest zasadna, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podstawowa kwestia, wymagająca rozpatrzenia w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budynek użyteczności publicznej z mieszkaniami na górnych kondygnacjach, infrastrukturą, techniczną, i komunikacyjną na terenie położonym przy ul. [....] (działki nr .....obr.....), prowadzonego z wniosku R.B. i M.B. oraz S.G. i E.G. Zgodnie z teścią art. 105 kpa postępowanie administracyjne można umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 lub art. 105 § 2 kpa. Przepis art. 105 § 1 kpa wskazuje, iż decyzję o umorzeniu postępowania wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ten rodzaj przesłanki skutkuje obligatoryjnym umorzeniem postępowania przez organ. Bezprzedmiotowość postępowania o jakiej mowa w § 1 wystąpi wtedy, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. Sprawa administracyjna jest połączeniem wzajemnie uwarunkowanych elementów podmiotowych i przedmiotowych, dlatego też bezprzedmiotowość może być spowodowana przyczynami o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz W-wa 1989 r. s. 479) . Natomiast przepis art. 105 § 2 pozwala organowi na umorzenie postępowania jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której zostało wszczęte postępowanie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Trzeba zatem podkreślić, że umorzenie postępowania na wniosek strony, inicjującej postępowanie wymaga dodatkowo spełnienia dwóch przesłanek tj. inne strony nie sprzeciwiają się umorzeniu i umorzenie nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Przepis art. 105 § 2 dotyczy zatem sytuacji, gdy strona składająca wniosek o umorzenie postępowania wskazuje, ze nie jest już zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Wniosek strony stanowi warunek konieczny dla umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 § 2, nie jest jednak warunkiem wystarczającym. Umorzeniu nie mogą się bowiem sprzeciwiać inne strony. Sprzeciw co najmniej jednej strony postępowania stanowi negatywną przesłankę umorzenia. Nadto w sytuacji gdy wszystkie strony nie sprzeciwiają się umorzeniu organ ma jeszcze obowiązek zbadania czy ewentualne umorzenie nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim należy wskazać, że organy jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej powołały przepis art. 105 § 1 kpa, czyli bezprzedmiotowość obiektywną nie wykazując jednakże skonkretyzowanych przesłanek przedmiotowych lub podmiotowych, które świadczyłyby o tym rodzaju bezprzedmiotowości. W ocenie Sądu organy nie rozważyły i nie wskazały żadnej przyczyny, która jeżeli wystąpiła – mogła uzasadniać bezprzedmiotowość sprawy. Tym samym należy wskazać, że organy błędnie powołały art. 105 § 1 kpa jako podstawę rozstrzygnięcia. Zarazem, co należy podkreślić zarówno w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazano, iż wszyscy wnioskodawcy tj. R.B. i M.B. oraz S.G. i E.G. w dniu 5 listopada 1999 r. cofnęli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia na terenie działek nr nr [....] obr. [....] . Organy wykazały przy tym, że R.B. , który jako jeden podpisał wniosek z [....] . 1999 r. działał także w imieniu pozostałych wnioskodawców. Świadczy o tym pismo wszystkich pozostałych wnioskodawców, z którego wynika, że R.B. za ich zgodą cofnął wniosek w dniu 5. 11. 1999 r. Nadto przedłożono do aktach administracyjnych sprawy akt notarialny Rep. [....] , z którego wynika, że każdy z wnioskodawców był umocowany do działania w imieniu pozostałych. Zarazem jednak należy wskazać, że o cofnięciu wniosku przez wnioskodawców organy nie zawiadomiły pozostałych stron postępowania uchybiając poprzez to przepisowi art. 105 §2 kpa. Cofnięcie wniosku przez R.B. i M.B. oraz S.G. i E.G. stanowi bowiem tylko wstępną i niewystarczająca przesłankę do umorzenia toczącego się postępowania. Należy podkreślić, że organy w takiej sytuacji mają obowiązek zwrócenia się do wszystkich stron postępowania celem ustalenia czy któraś ze stron nie sprzeciwia się takiemu wnioskowi. Jak wynika z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy na żadnym etapie postępowania organy nie zwróciły się do J.W. i pozostałych stron poza wnioskodawcami z pytaniem czy nie sprzeciwiają się one wnioskowi R.B. i M.B. oraz S.G. i E.G. . Nadto organy nie rozważyły czy umorzenie przedmiotowej sprawy na wniosek inwestorów nie narusza interesu społecznego. Prowadzi to do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, art. 107 § 3 , a także art. 105 § 2 kpa. Skoro więc kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.