II SA/Kr 607/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi (....) Telefonii (....) Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. ocenia, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej (....) Telefonii (....) Sp. z o.o. w W. kwotę 780 zł ( słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [....] odmówił wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko pod nazwą: "Rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej nr .....zlokalizowanej przy al. ...na działce ......, obręb ..... w K.", na rzecz .... Telefonii Cyfrowej sp. z o.o. z siedzibą w W. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity- Dz. U. z 2006 roku, Nr 129, poz. 902 ze zmianami), § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), a także art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wpłynął do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. w dniu .......2006 roku. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, przytoczonego w podstawie prawnej decyzji, sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowania izotopowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwości 30 kHz- 300 GHz. Następnie wskazano, iż wnioskodawca przedłożył poświadczoną kopie mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem przebiegu terenu oddziaływania inwestycji oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego sporządzenie - jak zaznaczono- dla przedmiotowej inwestycji było obligatoryjne. Przedmiotowe zamierzenie miało polegać na zainstalowaniu anten na istniejących lampach oświetleniowych i wspornikach na ścianie budynku ......,,[...]". Prezydent Miasta K. ustalił, że teren określony we wniosku jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. Nr ....z dnia ....2005 roku, a rozbudowa przedmiotowego przedsięwzięcia jest z nim sprzeczna. Działka nr ......, objęta obszarem oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, jest położona na Terenach Zieleni ......, na których znajdują się zabytki Twierdzy .... wraz z ziemnymi formami fortyfikacji oraz zielenią forteczną. Na tym terenie, zgodnie z § 12 wymienionej uchwały, wyklucza się realizację przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz powodujących szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w wypadku braku zgodności zachodzi obowiązek wydania decyzji odmownej. We wniesionym w terminie odwołaniu .....Telefonia Cyfrowa sp. z o.o. z siedzibą w W. domagała się zmiany powyższej decyzji w całości poprzez określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, ewentualnie zaś uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem strony skarżącej, ustalenie organu, iż planowana inwestycja jest niezgodna z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " należy ocenić jako nieprawidłowe, natomiast celem wniosku jest zapewnienie jakości świadczonych usług. ...... Telefonia Cyfrowa powołała się w tym miejscu na § 14 ust. 2 pkt 2 lit "a" planu, który zakres jego regulacji w odniesieniu do infrastruktury technicznej ogranicza do ustalenia zasad utrzymania i niezbędnej rozbudowy jej systemów, urządzeń i sieci. Miejscowy plan nie definiuje pojęcia "infrastruktury technicznej", zatem należy posłużyć się powszechnie akceptowanymi regułami interpretacji. Strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazała na możliwość zaliczenia stacji telefonii komórkowej również do kategorii "usług". Jako kolejny zarzut podniesiono, iż przepis § 14 planu miejscowego stanowi przepis szczególny wobec § 12 ust. 1 pkt 1 tegoż planu. Przyjęcie odmiennej interpretacji oznaczałoby wewnętrzną sprzeczność planu miejscowego, gdyż z jednej strony budowa stacji bazowych, jako urządzeń infrastruktury technicznej, zostałaby dopuszczona, zaś z drugiej wyłączona jako wymagająca sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Strona skarżąca podniosła, że organ nietrafnie zastosował przepis art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska przez przyjęcie, że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuciła również, że w toku postępowania naruszono art. 10 k.p.a., nie dając wszystkim stronom możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Skarżąca spółka wskazała, iż doszło także do uchybienia przepisowi art. 107 § 3 in fine k.p.a., nie podając jednak, na czym dokładnie naruszenie tego przepisu jej zdaniem polega. Decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 roku, Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, realizacja przedsięwzięcia, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dopuszczalna jest po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na taką realizację, zaś stosownie do art. 46 ust. 3 i 4 tejże ustawy, wydania takiej decyzji wymaga m. in. decyzja o pozwoleniu na budowę, zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Zastosowanie w niniejszej sprawie mają również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji jest Prezydent Miasta K., co wynika z art. 48 ust.1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w myśl art. 56 ust. 1 tejże ustawy, dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie mają zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[.....] " przedmiotowa działka znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ....- tereny zieleni ..... Organ odwoławczy przytoczył w całości brzmienie § 12 i § 14 planu miejscowego, wskazując, że planowane zamierzenie inwestycyjne należy do inwestycji, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaznaczając także, iż nie kwestionuje, że stacje bazowe mogą być zakwalifikowane jako infrastruktura techniczna. Kolegium Odwoławcze w dalszej części rozważań wskazało, że § 12 i § 14 planu miejscowego stanowią zapisy ogólne, obowiązujące na całym obszarze planu, muszą zatem być interpretowane łącznie. W tym kontekście organ nie zgodził się ze skarżącą Spółką, iż § 14, jako przepis szczególny, może być interpretowany w oderwaniu od § 12 ust. 1 pkt 1. Realizacja przedsięwzięcia w zakresie rozbudowy infrastruktury technicznej może być dopuszczona po spełnieniu innych warunków, przewidzianych planem, o ile nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 12 uchwały. Wskazano przy tym, że § 14 ust. 3 pkt 6 planu miejscowego wskazuje, że w inwestycjach rozbudowy istniejących systemów infrastruktury technicznej ustala się nakaz ich realizacji jako doziemnych. Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że uchwała przewiduje generalny zakaz realizacji przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem remontów i przebudowy dróg oraz budowy i eksploatacji urządzeń związanych z Trasą ....., a także terenu otwartego ... i leśnego ..... Od tej zasady wyłączenia dla przedmiotowej inwestycji nie przewiduje, ani wskazany przez stronę skarżącą § 14, ani § 19 planu, dotyczący już szczegółowych zasad zagospodarowania terenu ...... W świetle powyższego Kolegium uznało, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach znajduje potwierdzenie w obowiązującym stanie prawnym. Wobec tego zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż nie jest uprawniony do dokonywania oceny słuszności obowiązujących aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego takich jak uchwała Rady Miasta K. , a wyłącznie do odpowiedniego ich zastosowania. ...... Telefonia Cyfrowa sp. z o.o. z siedzibą w W. , nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "a" uchwały Rady Miasta K. Nr ....z dnia [....] jako przepisu szczególnego wobec § 12 tej uchwały. Jako ewentualny zarzut wskazano niezgodność § 12 uchwały z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkującą nieważnością przepisu prawa miejscowego, a w konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz strony skarżącej kosztów procesu. Zdaniem skarżącej Spółki, organ nie przeprowadził prawidłowego postępowania w zakresie oceny planowanej inwestycji jako urządzenia infrastruktury technicznej, nietrafnie zastosował art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. ..... Telefonia Cyfrowa ponownie zarzuciła, że ustalenie, jakoby inwestycja była niezgodna z planem miejscowym, jest nieprawidłowe, zaś rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej uzasadnione jest potrzebą zapewnienia jakości świadczonych usług. Również w zakresie interpretacji § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "a" jako dopuszczającego niezbędną rozbudowę infrastruktury technicznej oraz jako stanowiącego przepis szczególny wobec § 12 planu miejscowego, zarzuty skargi stanowiły powtórzenie wywodów odwołania. Jako zarzut ewentualny strona skarżąca wskazała na nieważność § 12 uchwały Rady Miasta K. Nr .....z dnia [....] , jako naruszającego art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów, należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Uprawnienia skarżącej Spółki w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej zostały skutkiem uchwały o miejscowym planie wyłączone. Strona skarżąca zarzuciła, że władztwo planistyczne gminy jest ograniczone przepisami prawa, powołując się w tym zakresie na pismo Ministra Środowiska z dnia .....2006 roku oraz oświadczenie Światowej Organizacji Zdrowia, z których wynika, że wprowadzanie zakazów lokalizowania przedsięwzięć w omawianym zakresie bez wykazania, że mogą one mieć faktycznie negatywny wpływ na otoczenie nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia ochrony środowiska, a wystarczającym w tym zakresie powinno być dotrzymanie standardów jakości, określonych w przepisach powszechnie obowiązujących. W końcowej części uzasadnienia ........ Telefonia Cyfrowa podniosła również zarzut naruszenia art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a., w tym zakresie powtarzając argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są aktualne również w stosunku do zarzutów skargi. Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w kwestii interpretacji § 12 i § 14 uchwały w przedmiocie planu miejscowego, podkreślając jednocześnie, że jest organem powołanym do stosowania prawa, a więc może dokonywać wykładni przepisów, a nie ich oceny w kontekście obowiązywania i słuszności, odpowiadając tym samym na zarzut nieważności zapisów uchwały. Podniesiono także, iż w zakresie naruszenia art. 10 k.p.a. zarzucane uchybienie nie uniemożliwiło dokonania konkretnych czynności procesowych i nie wpłynęło na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Za zasadny uznać należy zarzut skargi naruszenia przez organy orzekające art.10 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 5.04.2001r - II S.A. 1095/00 LEX nr 53441, wyrok NSA z dnia 26.01.1999r - III SA 979/98 LEX nr 39458, wyrok NSA z dnia 6.10.2000r - V SA 316/00 LEX nr 50116). W niniejszej sprawie organ I instancji wystąpił o uzgodnienie do Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K., z treścią uzgodnienia strony nie zawiadomiono. Nie pouczono również strony w trybie art.10 kpa. Nadto zauważyć należy, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia został złożony przez K.M. , który nie wykazał swojego umocowania , mimo wezwania go o uzupełnienie braków wniosku (pismo z dnia.....2006r - k.....) - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pomimo nie uzupełnienia tego braku organ I instancji wydał decyzję w sprawie. Zgodnie z przepisem art.64 par.2 kpa, wniosek należało pozostawić bez rozpoznania. Powyższe przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji poprzez naruszenie art.10 i art.64 kpa. Wobec powyższego zbędne jest ustosunkowywanie się do zarzutów skargi odnośnie naruszenia przez organy administracji art.56 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez uznanie , że inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz par.14 ust.2 pkt 2 lit.a) uchwały Rady Miasta K. z dnia ....2005r . Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyżej wskazane uchybienia organu wypełniają tę przesłankę. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.