II SA/Kr 609/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 listopada 2000 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 39, art..40 ust. 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, póz. 415 ze zm.) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku M.K. - ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Zabudowa mieszkaniowa wraz z parkingami dla samochodów osobowych z infrastrukturą techniczną" przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] w K. . W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że ww. inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. Zgodnie z tym planem teren wnioskowany pod inwestycję oznaczony jest symbolem [...], czyli plan przewiduje dla tego terenu podstawowe przeznaczenie gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, o intensywności zabudowy do 0,4 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki. Organ l instancji stwierdził ponadto, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z planem pod warunkiem dochowania ustaleń wynikających ze stref polityki przestrzennej oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w części opisowej. Prezydent wskazał, że w trakcie postępowania strony wniosły uwagi i zarzuty do projektowanej inwestycji. Dotyczyły one sprzeczności inwestycji z ustaleniami -Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , a także z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. nr 10, póz. 46 ze zm.); brak prawidłowych rozwiązań komunikacyjnych (dojazd przez dzierżawiony od PKP teren do ul. [...]); naruszenie przepisów o ochronie środowiska poprzez lokalizację parkingów dla samochodów osobowych oraz możliwość naruszenia układu konstrukcyjnego istniejących budynków mieszkalnych przez planowane prace budowlane. Organ l instancji nie uwzględnił jednak wniesionych zarzutów i wskazał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie daje prawa do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych. Ponadto organ l instancji wskazał, że kwestionowana koncepcja zagospodarowania terenu nie jest elementem przedmiotowej decyzji i nie podlega weryfikacji w trybie przepisów techniczno - budowlanych; a określenie dojazdu do terenu inwestycji nie rozstrzyga o kwestii prawa do terenu dojazdu. Prezydent wyjaśnił, że na etapie pozwolenia na budowę weryfikowane będzie dopiero prawo do władania nieruchomością, podobnie jak i inne warunki, których niedochowanie zarzuciły strony postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T.D. i J.D. którzy podkreślili, że nie wyrażają zgody na realizację planowanej inwestycji. T.D. podniósł, że realizacja budowy nie spełnia warunków określonych w Prawie budowlanym oraz jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż zmienia charakter urbanistyczny terenu. Ponadto, zdaniem odwołującego się,, brak zapewnienia dojazdu dla tak dużego blokowiska oraz budowanie parkingów przy bliskiej zabudowie domów jednorodzinnych, gdzie są sady owocowe, narusza przepisy o ochronie środowiska i naraża mieszkańców na spożywanie płodów rolno - ogrodniczych szkodliwych dla zdrowia oraz zagraża ptactwu, które gnieździ się w ogrodach. Odwołujący się zarzucił też, że naruszona zostanie własność prywatną poprzez zaprojektowanie drogi dojazdowej wzdłuż granicy sąsiadujących działek, a nie jest- zgodne z prawem projektowanie drogi dojazdowej na rampie PKP, który to teren nie jest własnością inwestora, lecz jest tylko przez niego dzierżawiony, zaś stan prawny tego terenu nadal nie jest uregulowany (toczy się spór o zwrot tego terenu byłym właścicielom). J.D. zarzuciła, że była i jest właścicielką działki [...] obr. [...], która bezprawnie została jej zabrana przez PKP. Podniosła też, że inwestycja nie spełnia wymogów zawartych w Prawie budowlanym w zakresie drogi dojazdowej, gdyż sytuacja prawna gruntu nie jest uregulowana. Zdaniem odwołującej się realizacja inwestycji spowoduje pogorszenie stanu środowiska i wprowadzi trwałe uciążliwości dla terenów sąsiednich w czasie inwestycji jak i po jej zakończeniu, a budowa o tak dużym zagęszczeniu całkowicie zmieni charakter urbanistyczny terenu. Odwołująca się stwierdziła, że winna być stroną postępowania, gdyż mieszka na posesji przy ul. [...], gdzie ma "dożywotnią używalność". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. znak:[...] , wydaną na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art.41, art.42 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że J.D. jest stroną przedmiotowego postępowania, gdyż wykazała ona odpisem z księgi wieczystej nr [...] obejmującej działki nr [...] i nr [...], która następnie weszła w skład działki nr [...] obr.[...] , iż jest tam ujęta jako właścicielka ww. działek. Kolegium wyjaśniło istotę decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, podkreślając, że określa ona jedynie rodzaj inwestycji i parametry techniczne, jakim winna odpowiadać planowana inwestycja, wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś taka decyzja nie stanowi podstawy prawnej dla rozpoczęcia robót budowlanych, to nie narusza ona praw właścicieli ani osób trzecich. Dlatego Kolegium uznało, że zarzuty odwołujących się były bezzasadne. Kolegium wyjaśniło, że nie-toczy się postępowanie o uzyskanie pozwolenia na budowę, a więc nie może być więc mowy na tym etapie o naruszeniu ustawy Prawo budowlane poprzez wskazywane w odwołaniach kwestie dotyczące własności działek, prawa dysponowania gruntem, czy też prowadzeniem działań zmierzających do odzyskania przejętych wcześniej nieruchomości. Zdaniem Kolegium organ l instancji trafnie przyjął, że nie zachodzi sprzeczność między planowaną inwestycją a zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że z zapisu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. wynika, że działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w obszarze mieszkaniowym M4 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi o wysokości maksymalnej 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, o intensywności zabudowy do 0,4 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki. Zatem na przedmiotowej działce może być realizowana planowana inwestycja pod warunkiem zachowania maksymalnej wysokości budynku i wskaźnika intensywności o ogólnej postaci sumy powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych (zarówno mieszkalnych jak i niemieszkalnych) liczona w zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu objętego-projektem zagospodarowania działki. Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska zgodnie z rozporządzeniem MOSZNiL z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Zdaniem Kolegium kwestie związane z ochroną zieleni na działce nr [...] zostały w wystarczającym stopniu uregulowane w zapisach zaskarżonej decyzji, a zagadnienia dotyczące ochrony środowiska są rozpatrywane w odrębnych postępowaniach. Kolegium wyjaśniło też, że zgodnie z powołanym wyżej Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. wszystkie działki sąsiadujące z planowaną inwestycją objęte są jednym symbolem M4 z przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową. J. i T.D. zaskarżyli decyzję SKO w K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w K. domagając się jej uchylenia w całości, zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy błędnie uznał, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu badaniu podlega jedynie zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących w takim postępowaniu należy dokonać oceny, czy szczegółowe rozwiązania proponowane przez inwestora w ramach obowiązującego planu, mogą stanowić podstawę późniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Skarżący zarzucili też, że w kwestionowanym postępowaniu organy nie zadbały w sposób wystarczający o ochronę interesów osób trzecich. Ponadto skarżący podnieśli, że uznanie J.D. za stronę postępowania powinno skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. . Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja pomija całkowicie podstawowe zagadnienia dotyczące usytuowania planowanego budynku, dostępu komunikacyjnego oraz infrastruktury technicznej. W ocenie skarżących planowana inwestycja jest pozbawiona stałego dostępu do drogi publicznej, gdyż dzierżawa drogi od PKP jest czasowa i może zostać wypowiedzialna, zaś nie do przyjęcia dla skarżących jest planowany przebieg drogi dojazdowej budynku i miejsc postojowych dla samochodów, gdyż został poprowadzony linią przy granicy z należącymi do nich działkami. Skarżący zarzucili również, że usytuowanie planowanego parkingu uniemożliwia w przyszłości zrealizowanie na działkach będących własnością skarżących budynku mieszkalnego, zaś wielkość i usytuowanie parkingu zaszkodzi w opinii skarżących ich ogrodom, poprzez generowane z parkowanych samochodów spaliny. Skarżący podnieśli, że wykopy pod fundamenty planowanej inwestycji będą miały wpływ na poziom wód gruntowych na ich nieruchomości oraz że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny kwestii dostawy wody i odprowadzania ścieków. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. NSA Ośrodek Zamiejscowy w K. postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2001 r. oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1271 zm.), postanowieniem z dnia 24 listopada 2004 r. zawiesił postępowanie ze względu na śmierć uczestnika E.B. . Postępowanie sadowe zostało podjęte postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2011 r., lecz zostało ponownie zawieszone postanowieniem z dnia 9 stycznia 2012 r. ze względu na śmierć uczestnika Z.L. . Po ustaleniu jego następców prawnych postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 14 maja 2013 r. Ponadto na podstawie odpisu księgi wieczystej [...] ustalono, że aktualną właścicielką działki nr [...], należącej wcześniej do skarżącego T.D. , jest E.K. z domu D. . Natomiast prawo dożywocia przysługujące drugiej skarżącej, J.D. , wygasło wraz z jej śmiercią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r.'póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów, postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. . Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W przedmiotowej sprawie kontroli ze strony sądu administracyjnego podlega decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, póz. 139 ze zm.). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji został złożony przez M.K. w dniu 24 września 1999 r., a więc, stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do 15 marca 2001 r., nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 tej ustawy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że działka nr [...], której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994 r. została oznaczona symbolem [...] , czyli znajdowała się w obszarze mieszkaniowym. W obszarze tym podstawowym przeznaczeniem gruntów była zabudowa mieszkaniowa wraz z urządzeniami towarzyszącymi o wysokości maksymalnej 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, o intensywności zabudowy do 0,4 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki. Zatem treść Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta-K. w żaden sposób nie wykluczała realizacji na działce nr [...] inwestycji w postaci "Zabudowy mieszkaniowej wraz z parkingami dla samochodów osobowych z infrastrukturą techniczną". Zgodzić się więc. należy z organami orzekającymi w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powołując się na brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem. Stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) .warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Sąd dokonał kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem wskazanych wyżej wymogów i uznał, że zostały one spełnione.. Rodzaj inwestycji został sprecyzowany poprzez przedstawienie charakterystyki inwestycji oraz jej danych technicznych, takich jak powierzchnia zabudowy, powierzchnia. użytkowa, kubatura. Rozważania odnośnie zgodności, inwestycji z miejscowym planem zostały przedstawione wyżej. W zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, decyzja nakazywała lokalizację obiektu oraz sporządzenie projektu budowlanego zgodnego z obowiązującym w dniu wydania decyzji rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie-warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie budzą również wątpliwości warunki infrastruktury technicznej określone w punkcie 10 załącznika nr 2 do decyzji wzizt. Zdaniem Sądu zapewniona była obsługa komunikacyjna terenu planowanej inwestycji poprzez ul. [...]. W decyzji wzizt wyraźnie nakazano przy opracowywaniu projektu budowlanego uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich wynikających z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd uznał, że stanowi to wystarczające zagwarantowanie ochrony tych interesów na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś zarzuty skarżących odnośnie szkodliwości planowanej inwestycji mogły być rozpatrywane na etapie analizy rozwiązań projektowych przy udzielaniu pozwolenia na budowę (o ile inwestor o nie wystąpił, gdyż-zaskarżona decyzja wzizt była ważna do 31 grudnia 2001 r.). Także wymogi wymienione w punktach 6 oraz 7 zostały spełnione. Odnośnie zarzutów skargi podkreślić trzeba, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu były uprawnione wyłącznie do badania przesłanek przewidzianych w obowiązującej w dacie orzekania ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zarzuty podniesione w skardze wykraczają poza zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdyby organy rozpatrujące wniosek o wydanie decyzji wzizt były zobowiązane -do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania spełniające dwie odmienne funkcje. Podkreślić trzeba, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji prawidłowo przedstawiono podstawowe cechy decyzji wzizt oraz wyjaśniono zakresy postępowań o wydanie decyzji wzizt i udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego też zarzuty skargi odnoszące się do materii tego drugiego postępowania nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że organ l instancji ustalił wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu dawał podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast organ odwoławczy dokonał ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i trafnie przyjął, że decyzja organu l instancji była zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.