II SA/Kr 609/16

Sygn. akt II SA/Kr 609/16 . P O S T A N O W I E N I E Dnia 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda po rozpoznaniu w dniu 8 września 2016 r. w Krakowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 marca 2016 r., znak: [...] , w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia : odmówić sporządzenia uzasadnienia wyroku na wniosek Powiatu [...] z daty 16 sierpnia 2016 r. oraz doręczenie temu podmiotowi wyroku wraz z uzasadnieniem. Uzasadnienie. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane skargą M.B. na decyzję z dnia 30 marca 2016 r., znak: [...] , którą Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 687 ze zm. – dalej także z.r.i.d.), umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte na skutek odwołania M.B. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa zachodniej obwodnicy [...] - połączenie miejscowości [...] z drogą krajową nr 28" - odcinek I od km 0+033.50 do km 3+865.00. Wniosek wszczynający postepowanie administracyjne o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej został złożony przez Powiatowy Zarząd Dróg w N. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2016 r, sygn. akt II SA/Kr 609/16 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M.B. kwotę 500,00 zł. tytułem zwrotu kosztów postepowania. W piśmie z daty 16 sierpnia 2016 r. Powiat [...] wniósł o sporządzenie uzasadnienia powyższego wyroku i jego doręczenie wraz z uzasadnieniem. Jak wyjaśniał, jest inwestorem zadania objętego decyzją Starosty [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Z niewiadomych przyczyn inwestor nie brał udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym chociaż oczywiste okoliczności sprawy wskazują, że winien być stroną, jako zainteresowany. O sprawie został poinformowany [...] sp. z o.o. w K. , który nie ma żadnego upoważnienia do działania w imieniu Powiatu [...] w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Spółka ta był co prawda pełnomocnikiem Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w N. , jako inwestora przedmiotowego zadania, ale reprezentacja ta odnosiła się wyłącznie do postępowania administracyjnego. Powiatowy Zarząd Dróg w N. jest jednostka organizacyjną Powiatu N. , która nie ma osobowości prawnej, a przez wzgląd na brak zdolności procesowej i zdolności do czynności procesowych nie może być uznany za umocowanego w przedmiotowej sprawie sądowej. Mając powyższe na uwadze Powiat N. zwracał uwagę na ewentualność uznania nieważności niniejszego postepowania sądowoadministracyjnego, w którym nie brał on udziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Artykuł 141 §1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U.2016.718 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) przewiduje, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. W sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Stosownie do art. 142 §1 i § 2 p.p.s.a., odpis wyroku z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu doręcza się każdej stronie. Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek. W związku z treścią wydanego w niniejszej sprawie wyroku uzasadnienie jest sporządzane z urzędu, natomiast wniosek Powiatu N. o doręczenie tego wyroku z uzasadnieniem nie zasługuje na uwzględnienie. Powiat [...] nie jest bowiem stroną postępowania sądowoadministracyjnego, stąd takiego żądania nie może skutecznie składać. Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 – dalej u.s.p.). Tak jest w niniejszej sprawie. Kwestia legitymacji procesowej w sprawach prowadzonych w trybie przepisów ustawy z.r.i.d. o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną była przedmiotem szczegółowych rozważań w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów, podjętej z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15. Tam prezentowana wykładnia, argumentacja i wnioski pozostają aktualne również w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Nie powtarzając obszernych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uwzględniono wykładnię gramatyczną, systemową i celowościową, należy streszczając ich istotę raz jeszcze podkreślić, że samorząd terytorialny ma wymiar państwowy, a konsekwencją unormowań przyjętych w polskim prawodawstwie jest rozwiązanie, zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter. Z jednej strony organy te są organami osoby prawnej, z drugiej zaś organami administracji publicznej. Co do zasady, dla organów występujących w tym pierwszym charakterze właściwe będą działania podejmowane w formach cywilnoprawnych, o charakterze niewładczym. Dla tych drugich zaś charakterystyczne będą prawne formy działania administracji oparte na imperium Fakt ten limituje granice, w jakich jednostka samorządu terytorialnego jest objęta sądową kontrolą. Występuje tu bowiem następująca zależność. Ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Skoro starosta, jest organem uprawnionym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi powiatowej, oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Jeżeli więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie powiat lub inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania. Takie podejście nie narusza prawa do sądu ( art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), które w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy. Również wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Wobec powyższego pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia, zwłaszcza w niniejszej sprawie, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową powiatu w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z powiatem, 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (starosta) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie. Bez znaczenie w sprawie niniejszej pozostaje fakt doręczenia [...] sp. z o.o. w K. , podmiotowi figurującemu w rozdzielniku decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego odpisów skargi i innych pism oraz zawiadomienia o rozprawie. Wskazany podmiot nie podejmował dotąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym tego rodzaju czynności, które byłyby podstawą do wypowiadania się w sprawie ich skuteczności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 141 § 1 1 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 142 §1 p.p.s.a.