II SA/Kr 609/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 marca 2023 r. nr SKO.OŚ/4170/494/2021 w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz S. S.A. z siedzibą w W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 23 listopada 2021 r. Nr WS-08.6251.3.202 l.MS na podstawie art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U z 2022 poz. 2566) określił dla zakładu Szpitala [...] przy ul. [...] w Krakowie, należącego do S. S.A. z siedzibą w W. dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem wyrażony równoważnym poziomem hałasu w wysokości: pora dnia – Laeq D =55 dB, pora nocy LAeq N = 45 dB. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka S. S.A. z siedzibą w W. zarzucając decyzji organu I instancji: - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami, skutkujące wydaniem decyzji niezgodnej z rzeczywistymi okolicznościami sprawy, - naruszenie at. 10 k.p.a. poprzez niewyznaczenie stronie terminu do wypowiedzenia się na etapie poprzedzającym wydanie decyzji i w konsekwencji uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, - naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 115a ust. 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie decyzji wobec podmiotu niebędącego stroną postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 marca 2023 r., znak SKO.OŚ/4170/494/2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie SKO wskazało, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 115a ustawy o ochronie środowiska, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika LAeq D lub LAeq N. Z akt sprawy wynika, iż Główny Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie przeprowadził pomiary i stwierdzono poza zakładem - Szpitalem [...] przy ul. [...] w Krakowie przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Organ I instancji dokonał klasyfikacji terenu chronionego i ustalił, że w najbliższym sąsiedztwie Szpitala [...] przy ul. [...] w Krakowie zlokalizowane są: - w kierunku północnym, wschodnim i południowym tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, które należy przyporządkować do terenów, dla których dopuszczalny równoważny i hałasu powodowany przez pozostałe obiekty i działalności będące źródłem hałasu wynosi: w porze dziennej (6.00 - 22.00) - 55 dB, w porze nocnej (22.00 - 6.00) - 45 dB (tabela 1, poz. 3 ww. rozporządzenia); - w kierunku zachodnim i południowo-zachodnim tereny zieleni - zgodnie z § 8 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka - Bochenka" przyjętego uchwałą nr 1413/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 lutego 2017 r. tereny te oznaczone jako ZP/WS.l (tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych), należy przyporządkować do terenów, dla których dopuszczalny równoważny poziom hałasu powodowany przez pozostałe obiekty i działalności będące źródłem i wynosi: w porze dziennej (6.00 - 22.00) - 55 dB, w porze nocnej (22.00 - 6.00) - 45 dB (tabela 1, poz. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska). Z uwagi na to, że równoważny poziom dźwięku A w porze nocnej podczas pracy zakładu jest większy od wartości 45 dB przyjętej dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego o 6,6 dB (LAeqN = 51,6 dB), Prezydent Miasta Krakowa podjął stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o dowód przeprowadzony przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie, a dowodem tym są przeprowadzone pomiary akustyczne. S. S.A. z siedzibą w W. podniósł w odwołaniu, że wykonuje działalność leczniczą w budynku, do którego tytuł prawny (wraz z gruntem) posiada S-1 sp. z o. o. Spółki łączy umowa najmu, której przedmiotem są poszczególne pomieszczenia wykorzystywane do celów prowadzonej przez S. S.A. z siedzibą w W. działalności medycznej. Odwołujący podniósł, że S. S.A. z siedzibą w W. nie jest właścicielem nieruchomości, a w szczególności nie jest podmiotem prowadzącym i odpowiedzialnym za instalację, której działanie spowodowało przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Odpowiadając na powyższe Kolegium wyjaśniło, iż zastosowanie art. 115a ust. 1 Prawo ochrony środowiska jest możliwe, gdy mamy do czynienia z zakładem, a aby mieć zakład muszą być w nim instalacje. Jeżeli w budynku są urządzenia stacjonarne powodujące emisje do środowiska, to mamy instalacje. Emisje zdefiniowano w art. 3 pkt 4 jako wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: a) substancje, b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne. Według art. 3 pkt 48 Prawa ochrony środowiska przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Jeżeli mamy instalację i podmiot dysponujący terenem, gdzie jest eksploatowana, posiadający tytuł prawny, to mamy zakład. Tytuł prawny to według art. 3 pkt 41 Prawa ochrony środowiska prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Podmiot dysponujący takim tytułem będzie adresatem postępowania np. w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu - art. 115a Prawo ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie tytuł prawny dotyczy tylko budynku i w takim przypadku zakład ogranicza się do tego budynku. Kontrola wykazała, iż głównym źródłem hałasu w obiekcie jest praca urządzeń wentylacji mechanicznej, nawiewno-wywiewnej wraz z trzema agregatami wody lodowej marki LENNOX, zlokalizowanej na dachu budynku szpitala, działającej na potrzeby Szpitala [...] przy ul. [...] w Krakowie. Mając powyższe na względzie Kolegium wskazało, iż adresatem postępowania jest prowadzący działalność w budynku, która to działalność stwarza uciążliwości akustyczne. Zasadniczo obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych. W praktyce może jednak występować przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia hałasu, określonych rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Dlatego w art. 115a ustawy o ochronie środowiska została przewidziana podstawa prawna do wydania przez organy ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie natężenia hałasu. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. S.A. z siedzibą w W. w K., zarzucając jej: 1) naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności w związku z wydaniem decyzji wobec podmiotu niebędącego stroną w sprawie tj. w warunkach art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.); 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a. w zw. z 115a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżąca prowadzi zakład, w wyniku działalności którego doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu i zastosowanie go wobec Skarżącej; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.; a) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak właściwej identyfikacji podmiotu prowadzącego i odpowiedzialnego za instalację, nieustalenie faktu, że Skarżąca nie jest jedynym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w budynku Szpitala oraz brak weryfikacji czy adresatem decyzji nie powinien być inny podmiot z uwagi na brak tytułu prawnego Skarżącej do korzystania z instalacji; b) sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. w tym poprzez brak odniesienia co do dowodu przedstawionego przez Spółkę – Karty Urządzenia z Centralnego Rejestru Operatorów; c) naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) przeprowadzenie rozprawy; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 17 sierpnia 2023 r. – dzień przed wyznaczoną w sprawie rozprawą – do akt sprawy wpłynął wniosek S-1 sp. z o. o. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2023 r. Sąd dopuścił spółkę do udziału w postępowaniu. W dniu 2 października 2023 r. do akt sprawy wpłynęło pisma M. M., który twierdzi, że jest osobą "bezpośrednio poszkodowaną, zamieszkującą mieszkanie narażone na hałas". Wskazał on, że stan hałasu nie jest taki sam jak w momencie pomiarów. Pismo to odczytano na rozprawie i dołączono do akt, nie nadając mu dalszego biegu, bowiem nie zawierało żadnych wniosków procesowych wymagających załatwienia, ani też żadnych informacji istotnych dla oceny legalności kontrolowanej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej określanej jako "p.p.s.a." kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, niemniej jednak stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono bowiem w sposób dostateczny, kto i dlaczego winien być w okolicznościach tej sprawy adresatem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, o której mowa w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie (a nie, jak twierdzi Kolegium, Główny Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie) przeprowadził pomiary emisji hałasu dotyczące obiektu Szpital [...] ul. [...] w Krakowie. Podczas kontroli ustalono, że głównym źródłem hałasu w obiekcie jest praca urządzeń wentylacji mechanicznej, nawiewno – wywiewnej wraz z trzema agregatami wody lodowej marki LENNOX, zlokalizowanej na dachu budynku szpitala. Jednocześnie wskazano, że pomiary wykonano dla S. S.A. z siedzibą w W. w W. (k. 8 akt administracyjnych). Prezydent Miasta Krakowa jako organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 115a POŚ zawiadomił spółkę S. S.A. z siedzibą w W. o wszczęciu postępowania w tym trybie, jednakże nie wyznaczył żadnego terminu do zapoznania się z aktami sprawy czy też do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie (k. 12). W decyzji Prezydenta Miasta Krakowa określono dopuszczalny poziom hałasu "dla zakładu Szpitala [...] przy ul. [...] w Krakowie, należącego do S. S.A. z siedzibą w W. w W.". W odwołaniu od tej decyzji S. S.A. z siedzibą w W. wskazała, że wykonuje działalność leczniczą w budynku, do którego tytuł prawny wraz z gruntem posiada S-1 sp. z o. o. Spółki łączy umowa najmu, której przedmiotem są poszczególne pomieszczenia wykorzystywane przez S. S.A. z siedzibą w W. do działalności medycznej, jednak S. S.A. z siedzibą w W. nie jest podmiotem prowadzącym i odpowiedzialnym za instalację, której działanie spowodowało przekroczenie norm hałasu. Co istotne – do akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego dołączono również wydruk Karty Urządzenia z Centralnego Rejestru Operatorów, z którego wynika, że operatorem urządzenia klimatyzacyjnego LENNOX 3 funkcjonującego pod adresem ul. [...], 30 – 693 Kraków jest S-1 sp. z o. o. (k. 27 akt administracyjnych). Do wskazanego dowodu SKO w zaskarżonej decyzji w żaden sposób się nie odniosło, podobnie jak do argumentacji dotyczącej wskazania na inny podmiot odpowiedzialny za przedmiotową instalację tj. S-1 sp. z o. o. Kolegium stwierdziło, że "adresatem postępowania jest prowadzący działalność w budynku, która to działalność stwarza uciążliwości akustyczne". Organ odwoławczy wprawdzie przywołał w sposób chaotyczny niektóre przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym te zawierające definicje poszczególnych pojęć mających zastosowanie w tej sprawie, jednakże nie przeanalizował ich w sposób dogłębny i nie wyprowadził spójnych wniosków, które poddawałyby się weryfikacji w postępowaniu sądowym. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia określenia prawidłowości adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Poza sporem pozostaje fakt przekroczenia norm hałasu, a także źródła tego ponadnormatywnego hałasu. Zgodnie z art. 115a ust. 1 POŚ w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Zgodnie z ust. 3 art. 115a POŚ w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Powołany przepis nie określa kto ma być adresatem decyzji wydawanej w tym trybie, jednak należy przyjąć, że powinien być to podmiot prowadzący zakład, z którego działalnością związane jest przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 3) ilekroć w ustawie jest mowa o: < zakładzie - rozumie się przez to jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (pkt 48); < instalacji - rozumie się przez to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (pkt 6); < eksploatacji instalacji lub urządzenia - rozumie się przez to użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności (pkt 3) < tytule prawnym - rozumie się przez to prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy (pkt 41). Nie ulega wątpliwości, że źródłem ponadnormatywnego hałasu jest urządzenie klimatyzacyjne - jest to instalacja w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Hałas stanowi emisję, o której mowa w art. 3 pkt 4 tej ustawy. Z analizy powołanych wyżej definicji zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska wynika jednak, że przyjęcie, że zakładem, w ramach którego następuje eksploatacja tego urządzenia jest Szpital [...], prowadzony przez spółkę S. S.A. z siedzibą w W. wymagałoby ustalenia, że to właśnie ten podmiot ma tytuł prawny do tego urządzenia, użytkuje je oraz odpowiada za utrzymywanie go w sprawności (eksploatacja). Zarówno strona skarżąca, jak i podmiot dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika tj. S-1 sp. z o. o. w W. wskazują na szereg okoliczności podważających ustalenie, jakoby "prowadzącym zakład" w rozumieniu art. 115a POŚ była spółka S. S.A. z siedzibą w W. W szczególności zwraca się uwagę na brak tytułu prawnego strony skarżącej do stanowiącej źródło hałasu instalacji – na dowód przedstawiając "Kartę Urządzenia" z Centralnego Rejestru Operatorów, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2065) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 grudnia 2017 r. w sprawie Centralnego Rejestru Operatorów (Dz.U. 2017 poz. 2419), a także umowę pomiędzy S-1 sp. z o. o. a J. B. obejmującą "wykonanie prac w zakresie (...) obsługi i konserwacji instalacji i urządzeń w obiekcie należącym do Zamawiającego (...) zlokalizowanym w K. przy ul. [...] (...)". Co istotne, na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji strona skarżąca nie wykazała żadnej aktywności, zatem Prezydent Miasta Krakowa nie miał podstaw by kwestionować ustalenie, że to właśnie ten podmiot jako prowadzący zakład winien być adresatem decyzji. Z kolei SKO nie odniosło się w sposób wnikliwy i wyczerpujący do argumentów odwołania, całkowicie pomijając przedłożoną do akt sprawy Kartę Urządzenia, w której jako operator przedmiotowej instalacji klimatyzacyjnej wskazany jest S-1 sp. z o. o. oraz argumentację wskazującą, że podmiotem odpowiedzialnym za instalację jest właśnie ta spółka, a nie S. S.A. z siedzibą w W. W ten sposób naruszono przepisy postępowania nakazujące dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Na obecnym etapie postępowania Sąd nie ma kompetencji by w sposób wiążący przesądzić, która ze spółek ma być adresatem decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny się odnieść do dokumentów i argumentacji obu podmiotów i dokonać oceny w tym zakresie w kontekście przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska – tak, aby ocena ta poddawała się weryfikacji na wypadek wniesienia kolejnej skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ jednak prawidłowe ustalenie adresata decyzji to okoliczność kluczowa do rozstrzygnięcia, konieczne było uchylenie również decyzji organu I instancji. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane okoliczności zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako naruszające przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu.