II SA/Kr 61/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia 6 listopada 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), art. 117 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 6 lit.a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1383) i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1255 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy A. B. S. – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 11 sierpnia 2017r. Nr [...] Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. A. S. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o potwierdzenie, iż w okresie od dnia 14 lutego 1976 r. do dnia 1 sierpnia 1976 r. (po zwolnieniu z pracy w [...] Zakładach Gazownictwa), od dnia 30 czerwca 1982 r. do dnia 7 września 1982 r. (po zwolnieniu z pracy w [...]" w T.) oraz od dnia 17 kwietnia 1983 r. do 1984 r. (po zwolnieniu z WZSR "[...]" w T. do chwili uzyskania renty) pozostawał bez pracy na skutek represji politycznych. W obszernym uzasadnieniu wniosku skarżący szczegółowo przedstawił historię swojego zatrudnienia, okoliczności, w których był z pracy zwalniany względnie bezskutecznie o pracę zabiegał, oraz okoliczności, które – w ocenie skarżącego – świadczą o tym, że miało to związek z jego działalnością opozycyjną i stanowiło przejaw represji politycznych. Skarżący do wniosku dołączył rozliczne dokumenty (wymienione na s. 2, 4-6 wniosku), a w szczególności: świadectwa pracy z [...]" w T. za okres od dnia 15 listopada 1980 r. do dnia 31 maja 1982 r. i za okres od dnia 1 czerwca 1982 r. do dnia 30 czerwca 1982 r., świadectwo pracy z WZSR [...]" w T., świadectwo pracy z [...], odpowiedź na odwołanie od wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy z dnia 19 maja 1982 r., postanowienie Terenowej Komisji Odwoławczej do Spraw Pracy w T. z dnia 20 maja 1982 r., wyrok Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia 13 sierpnia 1982 r., pismo Prokuratury Generalnej z dnia 24 lutego 1983 r., pismo Prokuratora Wojewódzkiego z dnia 18 kwietnia 1983 r., pismo Naczelnika Wydziału Ogólnego KWMO w T., pismo Prokuratora Prokuratury Generalnej z dnia 29 lutego 1988 r., świadectwo lekarskie z dnia 29 sierpnia 1983 r., szpitalną kartę informacyjną z dnia 29 sierpnia 1983 r., zaświadczenia lekarskie z dnia 7 listopada 1988 r. i z dnia 11 października 1983 r., postanowienie o umorzeniu dochodzenia z dnia 30 maja 1984 r., skierowanie do pracy z dnia 10 czerwca 1983 r., pismo zastępcy Naczelnika Wydziału Ogólnego WUSW w T. z dnia 28 stycznia 1985 r., opinię z dnia 7 lipca 1982 r., opinię z dnia 26 listopada 1983 r., pisma skarżącego z dnia 7 czerwca 1982 r., z dnia 1 lipca 1982 r., z dnia 24 kwietnia 1982 r., z dnia 14 maja 1982 r., z dnia 1 czerwca 1982 r., orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa z dnia 24 maja 1984 r., z dnia 20 marca 1984 r., z dnia 17 października 1985 r., z dnia 1 października 1986 r., z dnia 5 lipca 1989 r., z dnia 4 września 1991 r., z dnia 8 września 1994 r., wypis treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 23 sierpnia 2001 r. Następnie skarżący dołączył jeszcze pismo z dnia 7 października 1980 r. Do akt sprawy załączono także decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 24 sierpnia 2016 r., znak [...], potwierdzającą wobec skarżącego status osoby represjonowanej z powodów politycznych oraz status działacza opozycji antykomunistycznej. Pismem z dnia 29 marca 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wezwał skarżącego o uzupełnienia materiału dowodowego oraz o nadesłanie informacji organu emerytalno-rentowego o okresach składkowych i nieskładkowych. Skarżący został też pouczony o przysługujących mu uprawnieniach procesowych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie (pismo z dnia 27 kwietnia 2017 r.) skarżący wskazał na przyczyny, dla których nie może zaoferować dowodu z zeznań świadków, i powołał się na wcześniej złożone dokumenty, w tym postanowienie prokuratora. Skarżący przedłożył nadto kartę przebiegu zatrudnienia, decyzję ZUS z dnia 3 września 2010 r., fakturę z dnia 6 kwietnia 2017 r. Pismem z dnia 25 maja 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ponownie wezwał skarżącego o uzupełnienia materiału dowodowego – podkreślając, że dowodami w przedmiotowej sprawie mogą być np. oświadczenia świadków. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący podał w szczególności, że nie ma kontaktów z byłymi współpracownikami, a ponadto firmy, w których pracował, już nie istnieją. Skarżący dodał, że dokumenty, które posiada, organowi przesłał. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 117 ust. 4 w zw. z art. art. 6 ust. 2 pkt 6 "a" ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.), art. 22 z ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1255) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił potwierdzenia, że A. S. nie wykonywał pracy z przyczyn politycznych w okresach: od 14 lutego 1976 r. do 1 sierpnia 1976 r., od 30 czerwca 1982 r. do 7 września 1982 r. oraz od 17 kwietnia 1983 r. do 1984 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że zainteresowany wskazał we wniosku, iż w okresach: od 14 lutego 1976 r. do 1 sierpnia 1976 r., od 30 czerwca 1982 r. do 7 września 1982 r. oraz od 17 kwietnia 1983 r. do 1984 r. nie wykonywał pracy z powodów politycznych; do wniosku nie dołączył dokumentów stwierdzających, iż pozostawanie bez pracy miało charakter represji politycznych. W tym stanie rzeczy organ zwrócił się do strony o przedłożenie stosownych dowodów (np. oświadczenia świadków). W związku z prowadzoną korespondencją z zainteresowanym organ nie otrzymał jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, iż A. S. pozostawał bez pracy z powodów politycznych we wskazanych powyżej okresach. Pismem z dnia 8 września 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek tego wniosku Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 6 listopada 2017 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 11 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 6 lit.a, art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także zaznaczył, że oceny dokumentów i zeznań dokonuje się w praktyce zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Dalej organ wyjaśnił, że dla wydania decyzji pozytywnej na podstawie ww. przepisów ustawy o FUS konieczne jest łączne wystąpienie następujących przesłanek – ustalenie: 1) że osoba zainteresowana przed dniem 4 czerwca 1989 r. pozostawała bez pracy, 2) że stan ten był powodem represji o charakterze politycznym oraz, 3) że okres pozostawania bez pracy nie został zaliczony do stażu pracy, od którego zależy prawo do świadczeń emerytalno-rentowych na podstawie innych przepisów. W praktyce przepis ten dotyczy najczęściej osób zwolnionych z pracy z przyczyn politycznych, które ze względu na prezentowaną postawę (działalność polityczną, społeczną, kulturalną) następnie przez krótszy lub dłuższy okres nie mogły znaleźć zatrudnienia. Zdaniem organu przepisy te odnoszą się do sytuacji wcale nie rzadkich, ale jednak z punktu widzenia ogólnych zasad rządzących systemem ubezpieczeń społecznych wyjątkowych i jako takie – zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendende – nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Następnie, odnosząc się do niniejszej sprawy, organ wskazał, co następuje: "Rozpoznając niniejszą sprawę organ orzekający zapoznał się z całością zgromadzonych akt administracyjnych, dokonał również przeglądu akt o nr [...] w sprawie ubiegania się przez wnioskodawcę o nadanie statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej. W ocenie organu Pan A. S. nie udokumentował podstawy faktycznej zgłoszonego żądania. W sprawie brak jest bowiem dowodów wskazujących na to, że pozostawanie bez pracy w okresie od dnia 14 lutego 1976 r. do 1 sierpnia 1976 r., od 30 czerwca 1982 r. do 7 września 1982 r. oraz od dnia 17 kwietnia 1983 r. do 1984 r., miało podłoże polityczne". Pismem z dnia 10 grudnia 2017 r. A. S. wniósł skargę na powyższą decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie zarówno przepisów Konstytucji RP (m.in. art. 2, art. 7, art. 31 ust. 2 zd. 1, art. 32 ust. 1), jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3). W ocenie skarżącego przepisy k.p.a. ściśle korespondują z przepisami Konstytucji RP, a ponadto są ich wykładnikiem i dopełnieniem praworządności oraz fundamentem demokracji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie, ponownie przytoczył okoliczności, które w jego ocenie świadczą o tym, iż nie wykonywał pracy z przyczyn politycznych; powołał się na przedłożone dokumenty oraz akta sprawy zakończonej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 24 sierpnia 2016 r., znak [...], potwierdzającą wobec skarżącego status osoby represjonowanej z powodów politycznych oraz status działacza opozycji antykomunistycznej. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się zasadna w zakresie, w jakim wskazuje na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią powołane w jej sentencji oraz uzasadnieniu przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1270): art. 6 ust. 2 pkt 6a, zgodnie z którym okresami składkowymi są m.in. okresy niewykonywania pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych, oraz art. 117 ust. 4. Ten drugi przepis – który, ściśle biorąc, ma silniejszą konotację kompetencyjną i procesową niż materialną – stanowi, że: "Okresy, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 pkt 6a, mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków. Oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje, w drodze decyzji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z przepisami o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego". W ocenie Sądu dokonana przez organ wykładnia powołanych przepisów, prowadząca do wyznaczenia zakresu relewantnych faktów i środków dowodowych, za pomocą których powinny one być wykazane (dokumenty, zeznania świadków) – jest generalnie prawidłowa i nie budzi istotnych zastrzeżeń. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest jednak wadliwa z uwagi na deficyt ustaleń faktycznych, brak oceny znajdujących się w aktach dowodów oraz brak uzasadnienia faktycznego decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Paragraf 3 powołanego przepisu precyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja uzasadnienia faktycznego spełniającego te kryteria nie zawiera, co więcej, można powiedzieć, że właściwe nie zawiera go w ogóle. Organ w obu decyzjach – gdy chodzi o sferę faktu – w zasadzie ogranicza się do konstatacji, że A. S. nie udokumentował podstawy faktycznej zgłoszonego żądania i że w sprawie brak jest dowodów wskazujących na to, iż pozostawanie skarżącego bez pracy w odnośnych okresach miało podłoże polityczne. Na podstawie lektury samego uzasadnienia decyzji można by mniemać, że skarżący nie sformułował żadnych twierdzeń i nie przedłożył żadnych dokumentów – a tymczasem analiza akt sprawy pokazuje, że jest inaczej. Skarżący już do wniosku dołączył rozliczne dokumenty; ich znaczenia w niniejszej nie można na tym etapie przesądzać, ale można go też apriorycznie wykluczać. Słowem, dokumenty te wymagają oceny z uwzględnieniem dyrektyw wynikających z art. 80 k.p.a., zaś wyniki tej oceny powinny znaleźć odzwierciedlenie w motywach rozstrzygnięcia. Dowodami, które potencjalnie mogą mieć znaczenie w niniejszej sprawie, są dokumenty znajdujące się w aktach postępowania zakończonego decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 24 sierpnia 2016 r., znak [...], potwierdzającą wobec skarżącego status osoby represjonowanej z powodów politycznych oraz status działacza opozycji antykomunistycznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zaznaczył jedynie, że dokonał "przeglądu" odnośnych akt; nie zostały one – poza samymi decyzjami – dołączone akt sprawy niniejszej, brak również ich omówienia. Również z tego powodu stanowiska organu niepodobna poddać kontroli. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Implikuje to konieczność uchylenia decyzji i sprawia zarazem, że ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby obecnie przedwczesne. Rozpatrując sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie zebrać i utrwalić w aktach sprawy, a następnie rozważyć i ocenić cały materiał dowodowy; stosownie do wyników tych czynności organ wyda rozstrzygnięcie w sprawie, uzasadniając je zgodnie z wymogami przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającą ją decyzję tego samego organu.