II SA/Kr 610/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Beata Łomnicka WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 27 marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda, postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 141 § 1 i art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. S. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 18 października 2018 r., znak: [...] – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 29 września 2018 r. Z. S., powołując się na swoje następstwo prawne po J. S., wniosła o "zwrot wywłaszczonych nieruchomości od J. S. w 1934 roku Akt Notarialny Numer Repertorium: [...]". W dalszej części wniosku doprecyzowano, że dotyczy on nieruchomości "wykupionych od J. S. syn J. i Z. Ś. (..) na rzecz Skarbu Państwa w 1934 roku. S. J. S. z realności objętej wykazem hipotecznym liczba 17 księgi gruntowej gminy katastralnej K. dzielnica [...] parcele o numerach: [...], [...], [...], liczba spisowa [...] liczba spisowa [...] o łącznej powierzchni 50 a 20 m kw". Postanowieniem z dnia 18 października 2018 r., znak: [...], działając w oparciu o przepis art. 61a § 1 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 pkt 9b1 i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Prezydent Miasta K. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Z. S. "o zwrot wywłaszczonych nieruchomości od J. S. w 1934 roku Akt Notarialny Numer Repertorium: [...]". W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano w szczególności, że wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia 12 maja 1934 r. Rep. A nr [...]. Analiza posiadanej dokumentacji geodezyjnej i prawnej wykazała, iż przedmiotowa nieruchomość nie była objęta wywłaszczeniem ani też nie została nabyta w sposób pozwalający na zastosowanie w stosunku do niej instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, uregulowanej w art. 136-142 u.g.n. Pismem z dnia 31 października 2018 r. Z. S. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cele określone w transakcji kupna-sprzedaży; w 1936 r. została powołana spółka wodna, która miała budować w K. kanał ulgi dla Miasta K., który nie został zbudowany. Na skutek zażalenia Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 27 marca 2019 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił art. 61a k.p.a., a następnie wskazał w szczególności, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości istotą postępowania jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot stanowi nieruchomość mogącą w ogóle podlegać zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących zasady zwrotu nieruchomości. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określają przepisy art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 tej ustawy. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 136 ust. 4 u.g.n. stanowi, iż instytucję zwrotu stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 u.g.n., a więc części nieruchomości od początku zbędnej na cel wywłaszczenia, której przejęcie nastąpiło na wniosek poprzedniego właściciela z uwagi na fakt, iż wskutek wywłaszczenia innej części tej nieruchomości nie nadawała się ona do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Natomiast przepisy art. 216 ust. 1 i 2 ww. ustawy rozszerzają zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów i aktów prawnych oraz na rzecz podmiotów określonych taksatywnie w tym przepisie. Mianowicie przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami T. Parku Narodowego. Z kolei stosownie do treści art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 Nr 30 poz. 127 z późn. zm.). Ponadto, zgodnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., SK 39/15 (Dz. U. z 2017 r. poz. 2375), którym stwierdzono, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie – jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; zwrotowi może co do zasady podlegać nieruchomość lub jej część, której własność przeszła na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej na skutek rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów u.g.n. Odniesienie tych uwag do sprawy zainicjowanej wnioskiem Z. S. prowadzi do wniosku – zdaniem Wojewody – iż nieruchomość wskazana we wniosku nie została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w sposób umożliwiający zastosowanie w stosunku do niej przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bowiem nie została ona wywłaszczona decyzją administracyjną ani też nabyta w sposób wskazany w art. 114 ust. 1, art. 136 ust. 4 w związku z art. 113 ust. 3, bądź w art. 216 u.g.n. W ocenie Wojewody ustalenie tej okoliczności już na etapie analizy treści podania – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – pozwalana natomiast na stwierdzenie zaistnienia "innej oczywistej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. Z. S. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wszczęcie postępowania w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. i wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Skarżąca wskazała na swój status jako strony w przedmiotowej sprawie; podała, że w 1934 roku były kontrakty kupna sprzedaży, do których miał upoważnienie Wojewoda K. . Wykupienie (wywłaszczenie) nieruchomości od J. S. nastąpiło pod budowę kanału ulgi dla Miasta K.. F. S. był wieloletnim dzierżawcą tych nieruchomości i płacił opłatę roczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. Podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania upatruje się nie tylko w jakichś szczególnych okolicznościach wykluczających czynienie użytku z kompetencji jurysdykcyjnej, ale także w braku przesłanek do wydania przewidzianej prawem decyzji kształtującej czyjąś sytuacją prawną. Ogólnie rzecz ujmując, tylekroć zachodzą wspomniane podstawy, ilekroć ktoś domaga się czynności jurysdykcyjnych od organu administracji publicznej, a obiektywnie nie ma możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, innymi słowy, nie ma sprawy administracyjnej. W niniejszym przypadku organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej z uwagi na to, że zawnioskowane do zwrotu nieruchomości, które były przedmiotem umowy zawartej w 1934 roku, nie zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto (decyzji administracyjnej) ani też w inny sposób objęty hipotezą art. 216 u.g.n. – co powoduje, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie mają do nich, niejako w założeniu, zastosowania; skonstatowanie tej okoliczności już na etapie analizy treści podania uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Sąd tę ocenę podziela. Elementami konstytutywnymi sprawy administracyjnej są zawsze dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – stanowi o prawach i obowiązkach, które mają podlegać konkretyzacji. W konsekwencji konieczne jest wyróżnienie dwóch hipotetycznych stanów faktycznych, a mianowicie stanu faktycznego, od którego zależy sama możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa, i stanu faktycznego, od którego zależy treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, status wskazywanej przez wnioskodawcę nieruchomości jako "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu odnośnych przepisów, jest elementem stanu faktycznego, od którego zależy sama możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa – w razie jego braku nie ma sprawy administracyjnej, przeto ewentualne postępowanie jurysdykcyjne byłoby bezprzedmiotowe. W takim przypadku adekwatną reakcją organu na wniosek jest odmowa wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.); gdyby zostało ono wszczęte – i tak podlegałoby umorzeniu (art. 105 k.p.a.). Warto w tym kontekście zauważyć, że przewidziane w art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i przewidziana w art. 105 k.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania mają wiele wspólnego. Jest wszak rzeczą oczywistą, że przyczyny niepodejmowania czynności jurysdykcyjnych i przyczyny, dla których podjętym czynnościom jurysdykcyjnym kładzie się kres – muszą być tak naprawdę takie same. Różnice dotyczą jedynie tego, jak dalece są one transparentne i kiedy organ je sobie uświadamia. W okolicznościach niniejszego przypadku – zdaniem Sądu – odmowa wszczęcia postępowania w formie postanowienia była w pełni prawidłowa. Jedynie na marginesie należy zatem dodać, że ewentualne "niewłaściwe" zastosowanie któregoś z wchodzących w rachubę rozstrzygnięć (postanowienia z art. 61a k.p.a. zamiast decyzji z art. 105 k.p.a. albo odwrotnie) tylko wyjątkowo mogłoby uchodzić za uchybienie istotne i mogące mieć wpływ na "wynik sprawy". Na ogół takiego wpływu zidentyfikować się nie da (por. w odniesieniu do w dużej mierze analogicznego problemu wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., II OSK 2577/14, CBOSA). Kwestie podnoszone w skardze, w szczególności twierdzenie o wykupieniu przedmiotowych nieruchomości od J. S. pod budowę niezrealizowanego kanału ulgi dla Miasta K. – nie mogą mieć, jak trafnie wskazał Wojewoda, znaczenia dla rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.