II SA/Kr 610/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi: M. T., H. F., E. B., W. S., M. O., M. T., Z. P., S. L., D. T., K. G., K. W., J. S., A. N. na uchwałę nr XIII/125/2025 Rady Miasta Zakopane z dnia 27 lutego 2025 r. zmieniającą uchwałę w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" I. odrzuca skargi H. F., E. B., W. S., M. O., M. T., Z. P., S. L., D. T., K. G., K. W., J. S. i A. N.; II. w uwzględnieniu skargi M. T. stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "Prowadzenie działalności wymienionej w ust. 1 pkt 1 i 3 na terenie dróg publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego zgodnie z przepisami odrębnymi, a na pozostałych terenach zawarcia stosownej umowy z zarządcą terenu."; III. zasądza od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącej M. T. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. oddala wniosek Rady Miasta Zakopane o zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z 25 marca 2025 r. M. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr XIII/125/2025 Rady Miasta Zakopane z dnia 27 lutego 2025 r. zmieniającą chwałę w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki", w zakresie § 1 pkt 2, imieniem własnym oraz mieszkańców gminy: H. F., E. B., W. S., M. O., M. T., Z. P., S. Ł., D. T., K. G. – T. K. W., J. S., A. N.. Zaskarżonej uchwale zarzucono I. naruszenie art. 22 Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 2 ustawy prawo przedsiębiorców w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez: - ograniczenie możliwości swobodnego wykonywania działalności gospodarczej i wprowadzenie zakazu ekspozycji towarów poza stoiskiem, w sytuacji gdy: • ekspozycja produktów na filarach przyciąga klientów i jest zgodna z tradycją lokalnego handlu, • ograniczenie możliwości eksponowania towarów prowadzi do ograniczenia uzyskania nowych klientów, a w konsekwencji uszczuplenia dochodów małych, lokalnych przedsiębiorców, • powierzchnia stoiska to około dwa do dwa i pół metra, co uniemożliwia poprawną ekspozycję towarów i zachęcenie klientów do zakupów, • zakaz ekspozycji towarów nie uzasadnia ważnego interesu publicznego, a stanowi tylko i wyłącznie pogwałcenie podstawowych interesów małych przedsiębiorców, • zaskarżona uchwała uderza w małych, lokalnych przedsiębiorców bez żadnego racjonalnego uzasadnienia, • ochrona ładu przestrzennego na ulicy K. nie uzasadnia zakazu ekspozycji stoisk regionalnych, • na skutek uchwały dochodzi do pogwałcenia wolności działalności gospodarczej, • ograniczenie wprowadzone uchwałą jest nieproporcjonalne do uzyskiwanych rezultatów, albowiem ochrona krajobrazu kulturowego nie może całkowicie eliminować tradycyjnych form handlu, • istnieją mniej restrykcyjne środki ochrony estetyki przestrzeni, np. określenie standardów ekspozycji, • uchwała narusza zasadę równości przedsiębiorców, dyskryminując małych przedsiębiorców i uniemożliwiając im osiągnięcie zysku z handlu na stoiskach, a nie wprowadza żadnych reglamentacji co do ekspozycji sklepów wielkopowierzchniowych; • ograniczenie wolności działalności gospodarczej może nastąpić ze względu na ważny interes publiczny, a taki interes nie występuje w niniejszej sprawie, w szczególności nie narusza porządku publicznego, zdrowia lub bezpieczeństwa osób znajdujących się w pobliżu, a także nie ingeruje w wartości dziedzictwa kulturowego; - reglamentację możliwości sprzedawanych produktów, tylko do tych utożsamianych z historią, tradycją i kulturą regionu, przy czym nie jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym, a jedynie godzi w interesy małych przedsiębiorców; - reglamentację wyglądu stoisk stosownie do załącznika nr 2, przy czym nie jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym • stoiska na ul. K. są jednolite, • uchwała nie precyzuje, jak miałyby wyglądać stoiska handlowe, co de facto prowadzi do wniosku, że jest niejednoznaczna i powoduje wątpliwości co do jej interpretacji, • wszystkie wykonane w tym samym regionalnym, góralskim stylu, • brak jest podstaw do reglamentacji wyglądu fasiągów, - reglamentacji wyglądu stoisk stosownie do załącznika nr 2, przy czym załącznik ten odnosi się wyłącznie do wyglądu stoiska w postaci fasiągów, zaś pominięte zostały takie obiekty jak budy czy stragany również wykorzystywane do handlu, które posiadają tożsamy góralski styl, wygląd, funkcje oraz przeznaczenie, II. naruszenie art. 64 Konstytucji poprzez ograniczenie możliwości swobodnego wykonywania działalności gospodarczej, bowiem zaskarżona uchwała w sposób znaczący ingeruje we własność prywatną osób trzecich i wprowadza ograniczanie w zakresie korzystania z tegoż prawa w sytuacji, gdy teren na którym znajduje się stoisko stanowi własność osób trzecich, nie zaś Urzędu Miasta Zakopane, który nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do tegoż terenu przez co nie jest uprawniony do podejmowania tak ingerujących działań jakie zostały ujęte w zaskarżonej uchwale, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia kompetencji Urzędu Miasta Zakopane poprzez znaczną, niczym nieuzasadnioną ingerencję we własność prywatną osób trzecich. Wobec powyższego wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały nr XIII/125/2025 w zakresie § 1 pkt 2 oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący są przedsiębiorcami prowadzącymi handel polegający na sprzedaży pamiątek i artykułów drobnych. Są to drobni przedsiębiorcy, którzy z prowadzonej działalności gospodarczej uzyskują dochody w granicach pensji minimalnej, w sezonie trochę więcej. Praca na stoiskach jest wymagająca. Co do zasady w sezonie jest to praca od świtu do zmierzchu. Poza prowadzącym działalność gospodarczą, w pracy na stoisku pomagają członkowie najbliższej rodziny. Przedsiębiorców nie jest stać na zatrudnienie dodatkowych pracowników. Jest to praca wykonywana przez przedsiębiorców co do zasady osobiście. Ulica Krupówki jest ulica handlową położoną w samym centrum Zakopanego. Często turyści przyjeżdżający do Zakopanego, nie wyobrażają sobie wizyty w Zakopanem, bez wizyty na ul. Krupówki. Na tej też ulicy kupują pamiątki czy produkty regionalne. Stoiska na ulicy Krupówki wykonane są w tradycyjnym, góralskim stylu i w żaden sposób nie oszpecają ulicy. Wszystkie stoiska są wykonane w ten sam sposób, stanowią jedną, integralną całość. Również fasiągi współgrają z pozostałym otoczeniem, są wykonane w sposób estetyczny i jednolity. Ekspozycja produktów na filarach przyciąga klientów i jest zgodna z tradycją lokalnego handlu. Ograniczenie możliwości eksponowania towarów prowadzi do ograniczenia uzyskania nowych klientów, a w konsekwencji uszczuplenia dochodów skarżących. Zwrócono uwagę, że stoiska, które są dzierżawione przez skarżących są niewielkie, około dwa do dwa i pół metra. Najczęściej towary eksponowane są właśnie na filarach i nie stanowią w żadnym stopniu oszpecenia ulicy K. . Uprzedni Burmistrz Miasta Zakopane dopuszczał ekspozycję na filarach stoiska. Od uchwalenia skarżonej uchwały na ul. K. pojawiły się kontrole i Straż Miejska wystawia mandaty wydzierżawiającym. Również jeśli chodzi o fasiągi, ich wygląd jest zgodny z tradycją i kulturą regionu. Podniesiono, że niewątpliwie taka treść uchwały narusza podstawowe prawa konstytucyjne przedsiębiorcy i obywatela, w szczególności, że mowa jest o ekspozycji wystającej poza stoisko handlowe do 50 cm: a) Naruszenie art. 22 Konstytucji Według treści art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Uchwała stanowi akt prawa miejscowego i choć znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawo, to wprowadza ograniczenia w sposób nadmierny i nieproporcjonalny. W niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność ochrony ważnego interesu publicznego. Zakaz ekspozycji towarów nie uzasadnia ważnego interesu publicznego, a stanowi tylko i wyłącznie pogwałcenie podstawowych interesów małych przedsiębiorców. Tako treść przepisów obowiązującego prawa miejscowego sprawia, iż przepisy są nadmiernie restrykcyjne i ograniczają działalność drobnych przedsiębiorców bez dostatecznego uzasadnienia. Ochrona ładu przestrzennego na ulicy K. nie uzasadnia zakazu ekspozycji stoisk regionalnych i fasiągów. Właśnie ekspozycja stoisk regionalnych i fasiągów jest zgodna z ładem przestrzennym Zakopanego, w szczególności, że na takowych stoiskach eksponowane są głównie produkty regionalne. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej może nastąpić ze względu na ważny interes publiczny, a taki interes nie występuje w niniejszej sprawie, w szczególności nie narusza porządku publicznego, zdrowia lub bezpieczeństwa osób znajdujących się w pobliżu, a także nie ingeruje w wartości dziedzictwo kulturowego. W związku z przywołanymi w treści skargi poglądami doktryny stwierdzono, że brak jest podstaw do reglamentowania handlu regionalnego w sposób wynikający z zaskarżonej uchwały. b) Naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Stwierdzono, że uchwały wprowadza nieproporcjonalne ograniczenia. Ochrona krajobrazu kulturowego nie może całkowicie eliminować tradycyjnych form handlu. Zakaz eksponowania towarów poza stoiskiem uderza w kupców, dla których atrakcyjna prezentacja produktów jest kluczowa. Niewątpliwie istniałyby mniej restrykcyjne środki ochrony estetyki przestrzeni, np. określenie standardów ekspozycji zamiast całkowitego zakazu. Taka treść uchwały narusza także zasadę równości przedsiębiorców. Wiele obiektów znajdujących się na ul. K. , a także Galerie Handlowe, sklepy wielkopowierzchniowe mogą w sposób dowolny eksponować towary za witrynami. Sama specyfika stoiska handlowego i fasiągów, o w szczególności brak witryny, a także wynajmowana niewielka powierzchnia stoiska ogranicza możliwość ekspozycji towarów. Powierzchnia możliwej ekspozycji jest i tak bardzo ograniczono, o przez skarżoną uchwałę de facto pozbawiona. Pozbawienie możliwości ekspozycji powoduje, że dochody drobnych przedsiębiorców znacznie zmaleją, co może prowadzić do bankructwa drobnych, lokalnych przedsiębiorców i konieczności zamykania działalności gospodarczej z uwagi na brak rentowności i opłacalności. Nie do pominięcia jest fakt, iż dotychczasowa ekspozycja towarów była akceptowana przez uprzednie władze miasta Zakopanego, na podstawie nieformalnej umowy. Prowadzenie zakazu handlu regionalnego w dotychczasowej formie i zakazu ekspozycji towarów mimo uprzedniej zgody poprzedniego Burmistrza Miasta Zakopane niewątpliwie negatywnie wpływa na lokalnych sprzedawców i turystykę. Intencją władz miasta Zakopane winno być napędzanie turystyki, a nie jej ograniczanie. Ograniczanie turystyki poprzez wprowadzanie szeregu zakazów wiąże się z ograniczeniem zysków, które napływają od lokalnych przedsiębiorców do Gminy Miasto Zakopane. Na skutek treści zaskarżonej uchwały traci nie tylko lokalny przedsiębiorca, ale także lokalne władze. Spadek dochodów lokalnych przedsiębiorców i osłabienie handlu regionalnego jest sprzeczne z celem ochrony kulturowego charakteru ul. K. Ograniczenie możliwości ekspozycji stawia przedsiębiorców w gorszej pozycji rynkowej. Urząd Miasta Zakopane zamiast wspierać małych przedsiębiorców, ogranicza ich możliwości dochodu, narażając firmy jednoosobowe na upadłość. Tym samym dochodzi do wsparcia dużych przedsiębiorców i sklepów wielkopowierzchniowych, których ograniczenia nie obowiązują. Jest to ograniczenie działalności gospodarczej na K. i traktowanie małych przedsiębiorców dużo gorzej i nie równo z dużymi przedsiębiorcami. c) Naruszenie art. 2 ustawy prawo przedsiębiorców Treść uchwały narusza swobodę działalności gospodarczej. Treść obowiązujących przepisów prawa i ustawa prawo przedsiębiorców wymaga, by ograniczenia były proporcjonalne i nie utrudniały prowadzenia działalności. Zakaz ekspozycji towarów bezpośrednio zmniejsza dochody przedsiębiorców i w nieuzasadniony sposób ogranicza możliwość skutecznej sprzedaży. W doktrynie podkreśla się, że reglamentacja określonej dziedziny działalności gospodarczej oznacza z definicji zawężenie sfery wolności działalności gospodarczej. Wynika z tego konieczność dokonywania regulacji w dziedzinie reglamentacji w zgodzie z przywołanymi wcześniej w rozdziale uregulowaniami konstytucyjnymi oraz zasadami wyznaczonymi przez PrPrzed tylko w celu ochrony ważnego interesu publicznego. d) Naruszenie art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami W ocenie skarżących treść tego przepisu winna być analizowana z przepisami wynikającymi z ustawy prawo przedsiębiorców, o także ustawą zasadniczą. Ograniczenia bowiem muszą wiązać się z ochroną ważnego interesu publicznego. Ochrona krajobrazu kulturowego nie może jednak całkowicie eliminować tradycyjnych form handlu. Taka treść uchwały niewątpliwie wpływa na prawa skarżących przedsiębiorców, ograniczając możliwość prowadzenia działalności gospodarczej poprzez zakaz ekspozycji towarów poza stoiskiem i fasiągiem. Nie do pominięcia jest fakt, iż de facto mowa tu o kilkudziesięciu centymetrach (a w przypadku fasiągów kilkunastu centymetrach), więc dla władz miasta Zakopane, a także dla wizerunku ul. K. jest to zmiana nieistotna. Zaś dla małych przedsiębiorców jest to zmiana kolosalna, w sposób drastyczny ograniczająca dochody. Ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej lokalnych przedsiębiorców wpływa także na zasadę praworządności. Działania organów administracji publicznej powodują szkodę dla interesu publicznego. Interes publiczny w niniejszej sprawie należy analizować biorąc pod uwagę pryzmat interesu społecznego. e) Reglamentacja możliwości sprzedawanych produktów, tylko do tych utożsamianych z historią, tradycją i kulturą regionu Uchwała w sposób jasny stanowi, iż dopuszcza się prowadzenie działalności gospodarczej wymienionej w ust 1 pkt 1 i 3, której przedmiot utożsamiany z historią, tradycją i kulturą regionu, z tym że handel może być prowadzony wyłącznie ze stoisk wykonanych według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały, przy czym towar może być eksponowany tylko wewnątrz stoiska. Na podstawie uchwały dochodzi zatem do reglamentacji możliwości sprzedawanych produktów. Wynika z tego, że nie ma możliwości handlu innymi produktami niż tymi utożsamianymi z historią, tradycją i kulturą regionu. To kolejne nieuzasadnione ograniczenie wykonywanej przez przedsiębiorców działalności gospodarczej. Brak jest jakiegokolwiek ważnego interesu publicznego, który miałby uzasadniać wprowadzone ograniczenie. f) Reglamentacja wyglądu stoisk i fasiągów. Na podstawie uchwały również wprowadzono obowiązujący wzór stoiska, który dotyczy tylko fasiągów - co powoduje, że uchwała jest nieprecyzyjna i powoduje wątpliwości co do jej interpretacji i dopuszczalności stoisk handlowych. Stoiska na ul. K. są stoiskami jednolitymi, wszystkie w jednym, góralskim stylu. Wprowadzenie innych, dodatkowych ograniczeń jest niczym nieuzasadnione i sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa podniesionymi powyżej. Obowiązujący wzór stoiska został uregulowany w załączniku nr 2 do przedmiotowej uchwały. Załącznik ten obejmuje wyłącznie jeden rodzaj stoiska, a mianowicie fasiągi, wyłączając zupełnie inne tego typu obiekty - tzw. budy (stoisko handlowe) czy stragany. Skarżący prowadzą handel na stoiskach handlowych, który swoją strukturą, wielkością, góralskim stylem oraz wyglądem jest tożsamy z innymi stoiskami znajdującymi się na ulicy K. . Brak jest jakichkolwiek podstaw, ażeby wzór stoiska zawarty w przedmiotowym załączniku sprowadzał się wyłącznie do jednego typu -fasiągów, pomimo, iż organ winien uwzględnić również inne obiekty o tożsamym wyglądzie, stylu i przeznaczeniu. Takie działanie również stanowi przekroczenie kompetencji Rady Miasta Zakopane w zakresie ingerencji w organizację przestrzeni "Parku Kulturowego". Organ ustanawiając przedmiotowe regulacje nie wziął pod uwagę w sposób należyty interesów i praw właścicieli terenu, a także osób prowadzących działalność gospodarczą. Nie sposób zatem uznać, ażeby ograniczenia te były proporcjonalne i sprawiedliwe. Niewątpliwie i w tym przypadku działanie organu prowadzi do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, a także ingerencji we własność prywatną. g) Naruszenie art. 64 Konstytucji Podniesiono, że zaskarżona uchwała w sposób znaczący ingeruje we własność prywatną osób trzecich i wprowadza ograniczenie w zakresie korzystania z tegoż prawa, zaś ograniczenia te nie znajdują odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Teren na którym znajduje się stoisko stanowi własność osób trzecich, nie zaś Urzędu Miasta Zakopane. Organ nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do tegoż terenu, przez co nie jest uprawniony do podejmowania tok ingerujących działań jakie zostały ujęte w zaskarżonej uchwale. Niewątpliwie uchwała ta ingeruje w możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym prowadzenia działalności gospodarczej, bez jakichkolwiek podstaw prawnych uzasadniających tak znaczną ingerencję w kontekście konstytucyjnego prawa do własności. Skarżący wywodzą swoją legitymację do wniesienia niniejszej skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie na skutek wydania uchwały naruszony został interes prawny skarżących, którym ograniczono możliwość uzyskiwania dochodów z drobnego handlu. Ekspozycja tylko i wyłącznie w stoisku ogranicza możliwość handlu i wiąże się z utratą bądź znacznym osłabieniem klientów. Uchwała godzi w interesy skarżących i powoduje naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Bezsprzecznie jest to interes indywidualny, bezpośredni i realny (tak jak to rozumuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05). Każdy ze skarżących osobno traci możliwość zarobkowania, bądź jego zarobkowanie jest w sposób znaczny ograniczony, a to tylko przez zakaz ekspozycji. Wskazano też, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, przy czym M. T. reprezentuje interesy pozostałych mieszkańców gminy, właścicieli, dzierżawców innych stoisk handlowych, którzy nie tylko wyrażają na to pisemną zgodę, ale popierają skargę w całości, albowiem godzi ona w interesy przedsiębiorców regionu Podhala. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz Rady Miasta Zakopane kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że część argumentów podniesionych w skardze została już oceniona i oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 857/18). W orzeczeniu Sąd potwierdził, że działania Rady Miasta w zakresie uregulowania wyglądu stoisk, ekspozycji towarów i sposobu prowadzenia handlu na ul. K. są zgodne z przepisami prawa i służą realizacji konstytucyjnie chronionych wartości. Ponadto, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 1803/19), sąd kasacyjny potwierdził, że uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego może ingerować w sposób wykonywania działalności gospodarczej, jeśli służy celom ochrony dziedzictwa kulturowego i estetyki przestrzeni. Obecna uchwała została uchwalona w celu wykonania powyższego wyroku - nie powiela wcześniejszych błędów, lecz doprecyzowuje zasady w duchu wyznaczonym przez orzecznictwo. Uchwała Nr Xll/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszar ulicy Krupówki" (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 15 września 2015 r., poz. 5377), zmieniona uchwałą Nr XXIII/366/2016 Rady Miasta Zakopane z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały o utworzeniu parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 8 lipca 2016 r., poz. 4148), zmieniona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2019 r. sygn. II OSK 1803/19, zmieniona uchwałą Nr XIII/125/2025 Rady Miasta Zakopane z dnia 27 lutego 2025 r. zmieniającą uchwałę w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 11 marca 2025 r., poz. 1511), była przedmiotem oceny legalności: 1) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 857/18 po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 r., oddalił skargę. 2) Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem sygn. akt II OSK 1803/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 857189, uchylił zaskarżony wyrok w części i stwierdził nieważność § 4 w ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały; oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części. Podniesiono, że w ocenie specjalistów z dziedziny urbanistyki, historii architektury i walorów krajobrazowych, ulica Krupówki w Zakopanem wraz z przyległościami tworzy jedyny w swym rodzaju zespół wnętrz krajobrazowych w skali kraju. Są tu czytelne nawarstwienia historii, które trwają nie tylko w legendzie Zakopanego, ale i w murach, bryłach i formach zabudowy, jako niezastąpione niczym świadectwo dziejów. Jest to wyjątkowa w skali kraju galeria stylów architektonicznych od tradycyjnego budownictwa górali podhalańskich, przez dzieła historyzmu, secesji, modernizmu, stylu zakopiańskiego i powojennych poszukiwań architektonicznych. O wyjątkowości Krupówek i całego Zakopanego decydują powiązania widokowe, które umożliwiają wygląd ku Tatrom, ale też dzięki osiowej strukturze ulicy umożliwiają atrakcyjne kształtowanie widoków bliskich i "widoków na". Zgodnie z współczesnymi tendencjami w zarządzaniu dziedzictwem trzeba podkreślić, że dziedzictwo kulturowe i przyrodnicze Zakopanego to zasób prorozwojowy w rozumieniu nauk ekonomicznych, wyjątkowy, cenny i atrakcyjny, ale zarazem wrażliwy na ingerencję i nieodnawialny. Raz zniszczony, nigdy się w takiej postaci nie odrodzi. Zatem ochrona wyjątkowych wartości widokowych, przyrodniczych i kulturowych Zakopanego, to działanie perspektywiczne, adresowane do miejscowej społeczności, która dzięki atrakcyjności Zakopanego zyskuje dogodne warunki zarobkowania. To inwestycja w przyszłość, bo tylko Zakopane, które zachowa związek z przyrodą, tradycją i kulturą będzie konkurencyjne i atrakcyjne do życia zarówno dla swych mieszkańców, jak i odwiedzających turystów. Zadaniem parku kulturowego jest poprawa wizerunku "salonu miasta" oraz wskazanie dróg działania, które pozwolą na ocalenie wartości wspólnych, również przed indywidualnymi działaniami destrukcyjnymi, które w krótkiej perspektywie przynoszą dochody, ale w dłuższej zagrażają żywotnym interesom Miasta i jego mieszkańców. W dobie globalizacji lokalność staje się wartością. Zachowanie owych lokalnych, wyjątkowych wartości Zakopanego jest celem działań Samorządu Miasta. Wprowadzone blisko 10 lat temu ograniczenia określają sposób gospodarowania: zarządzania i urządzania obszaru ulicy Krupówki w Zakopanem – dla ochrony i dobrej kontynuacji jego krajobrazu. Dalej organ wskazał, że uchwała Nr Xlll/125/2025 Rady Miasta Zakopane z dnia 17 lutego 2025 r., zmieniająca uchwałę Nr XIl/183/2015 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" była wyrazem woli i determinacji samorządu reprezentującego wolę mieszkańców miasta, co do ustanowienia zasad gospodarowania na obszarze ulicy K. i, bardziej precyzyjnych, niż wynikać to może z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stworzenie i uchwalenie przez samorząd takich specjalnych zasad stosuje się na obszarach o wyjątkowych, występujących wspólnie, wartościach kulturowych i naturalnych, jako sposób wdrożenia zasad zintegrowanej ochrony i pełnej realizacji pryncypiów zrównoważonego rozwoju na tych najcenniejszych obszarach. Zgodnie z cytowaną ustawą, decyzją samorządu, otacza się je specjalną opieką, tworząc na nich parki kulturowe. Park kulturowy jest najwyższym wyrazem odpowiedzialności samorządu za powierzony mu obszar. Nie jest jedynie zbiorem zakazów i nakazów, lecz zapisem optymalizacji procesów, kształtujących krajobraz obszaru, objętego parkiem. Podsumowując, podkreślono, że ulica K. zgodnie z wolą mieszkańców i władz miasta, nie ma mieć charakteru ulicy handlowej, na której pierzejach będzie eksponowany towar jak oczekują skarżący, ale ma stanowić wizytówkę miasta. Eksponowanie towaru na ścianach historycznych budynków nie sprzyja estetyce, o którą zabiegają mieszkańcy miasta a poziom indywidualnych dochodów przedsiębiorców nie może stanowić podstawy do zgody na uczynienie z głównej ulicy Zakopanego czegoś w rodzaju placu targowego. Odwiedzający mogą zakupić pamiątki czy produkty regionalne w sklepach i drobnych obiektach handlowych. Następnie organ przywołał treść zmienionych przepisów uchwały oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała Nr XIII/125/2025 Rady Miasta Zakopane z dnia 17 lutego 2025 r. została przyjęta w granicach kompetencji przyznanych Radzie na mocy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Celem regulacji było doprecyzowanie istniejących już zasad funkcjonowania parku kulturowego "ulicy Krupówki" oraz zapewnienie skutecznej ochrony krajobrazu kulturowego tej wyjątkowej przestrzeni miejskiej o wysokiej wartości historycznej, turystycznej i estetycznej. Zdaniem organu argumentacja zawarta w skardze, podnosząca naruszenie art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP, ustawy - Prawo przedsiębiorców oraz przepisów ustawy o ochronie zabytków oraz innych ustaw jest bezzasadna, wewnętrznie sprzeczna i stanowi próbę ochrony wyłącznie interesów prywatnych, niepopartych interesem publicznym. Zauważono przy tym, że nawet w przypadku gdyby nastąpiło stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, to zakazy, których ograniczenia domaga się skarżący w ramach wniesionej skargi, obowiązywałyby nadal. Częściowe stwierdzenie nieważności zapisu zawartego w § 1 pkt 2 uchwały XIII/125/2025 z dnia 27 lutego 2025 roku spowoduje wyłącznie, że uchwała Xll/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszar ulicy Krupówki" pozostanie w dotychczasowym brzmieniu. Zmiany wprowadzone na mocy zaskarżonej uchwały odnoszą się głównie do działalności artystycznej oraz rozrywkowej, nie zmieniają one ograniczeń w zakresie ekspozycji towaru. Odnosząc się do zarzutów dotyczących reglamentacji możliwości sprzedawanych produktów tylko do tych utożsamianych z historią, tradycją i kulturą regionu oraz wyglądu stoisk, organ stwierdził, że w istocie dotyczą one formy stoisk/straganów służących handlowi poza lokalami. Wymogi dotyczące stoisk handlowych zawarto w § 4 ust. 2 uchwały. Wprowadzenie jednolitych wzorów stoisk oraz zakaz ekspozycji towarów poza ich obrębem służy uporządkowaniu przestrzeni publicznej i zachowaniu estetyki ulicy K. i. Takie działania mają na celu eliminację chaosu wizualnego i podkreślenie regionalnego charakteru tego miejsca. Ograniczenia te są proporcjonalne i uzasadnione ochroną interesu publicznego. Nie eliminują one możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, lecz regulują jej formę w sposób sprzyjający zachowaniu unikatowego charakteru Krupówek. Przedsiębiorcy nadal mogą prowadzić działalność, dostosowując się do określonych standardów, co nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej. Podkreślono, że w praktyce niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, w których eksponowany poza obrębem stoiska towar znajduje się bezpośrednio nad pasem drogowym lub w pasie drogowym, co rodzi istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych oraz wpływa negatywnie na swobodę poruszania się po ogólnodostępnej przestrzeni publicznej. Tego rodzaju praktyki prowadzą do nieuprawnionego korzystania z terenu, który nie jest objęty ani umową dzierżawy, ani innym tytułem prawnym uprawniającym do zajęcia pasa drogowego, co stanowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645), w szczególności art. 40 ust. 1 tej ustawy. W sytuacjach, gdy towar umieszczony jest poza stoiskiem - na chodniku stanowiącym część drogi publicznej - może dochodzić do bezumownego korzystania z pasa drogowego, co wiąże się z odpowiedzialnością cywilnoprawną i administracyjną. Z tego względu ograniczenie wynikające z uchwały w zakresie obowiązku ekspozycji towaru wyłącznie wewnątrz stoiska pokrywają z ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa ruchu pieszych oraz zapewnieniu zgodności z przepisami o drogach publicznych. Jest to zatem działanie w pełni proporcjonalne i uzasadnione ważnym interesem publicznym. Podkreślono też, że na omawianym obszarze parku kulturowego obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które nie dopuszczają realizacji stoisk i straganów. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom przedsiębiorców rada miasta dopuściła możliwość handlu z mobilnych stoisk o formie fasiągów. Z kolei stoiska o innych formach są dopuszczone na terenie parku kulturowego w przypadku wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robot budowlanych. Oznacza to, że stoiska zrealizowane legalnie w zgodzie z obowiązującymi przepisami budowlanymi są wyłączone z ograniczeń określonych w uchwale w zakresie formy i gabarytów. Co do zarzutu naruszenia prawa własności, organ stwierdził, że uchwała nie przesądza o prawie własności do gruntu, nie pozbawia nikogo mienia, nie ustanawia ograniczenia w rozumieniu prawa cywilnego. Określa jedynie zasady korzystania z przestrzeni publicznej, do czego samorząd lokalny jest w pełni uprawniony na podstawie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o ochronie zabytków. W odpowiedzi na powyższe w piśmie skarżących z 11 czerwca 2025 r. podtrzymano argumentację zawarte w skardze. Podkreślono, że wbrew argumentacji organu w odpowiedzi na skargę, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2028 r., II OSK 1357/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na uchybienia zawarte w wyroku WSA w Krakowie i zobowiązując do oceny, czy ustanowione zakazy i ograniczenia są zgodne z prawem. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że interes prawny skarżącej M. T. oraz innych mieszkańców Gminy został naruszony i wynika z obniżenia przychodów i dochodów prowadzonej na ul. K. działalności gospodarczej polegającej na drobnym handlu. Ekspozycja tylko i wyłącznie w stoisku ogranicza możliwość handlu i wiąże się z utratą bądź znacznym osłabieniem natężenia prowadzonej działalności gospodarczej. Do pisma dołączono wydruki z CEIDG, umowy najmu, wypisy z rejestru gruntów na okoliczność prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej na terenie obszaru Parku Kulturowego obszaru ulicy K. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Stowarzyszenie [...] w Z., które w piśmie z 15 stycznia 2026 r. wniosło o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na podstawie przepisów u.s.g. można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje jednak w tym zakresie odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z którym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, przyjmując jednak, że katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń stanowiących istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczą one w szczególności naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje organów, podstawę prawną aktu, przepisów prawa ustrojowego, czy też przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu. Z kolei, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Zakopane Nr XIII/125/2025 z dnia 27 lutego 2025 roku zmieniającą uchwałę nr XII/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 roku w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" wniosła M. T., w imieniu własnym, a także w imieniu "grupy mieszkańców gminy" tj.: H. F., E. B., W. S., M. O., M. T., Z. P., S. Ł., D. T., K. G. – T. , K. W., J. S., A. N.. Do skargi dołączono pełnomocnictwo z dnia 25 marca 2025 r. (k. 11) udzielone przez M. T. adwokat J. K. – S. i adw. A. S. do reprezentacji w sprawie skargi na ww. uchwałę oraz pismo z dnia 26 marca 2025 r. (k. 14) którym ww. osoby określone "grupa mieszkańców gminy" upoważniły M. T. do zaskarżenia w ich imieniu ww. uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 27 lutego 2025 r. Nr XIII/125/2025 i do udzielenia pełnomocnictwa adw. A. S. i adw. J. K.- S.. Zarządzeniem z dnia 10 lipca 2025 r. (k. 63) wezwano M. T. jako pełnomocnika ww. osób określonych jako "grupa mieszkańców gminy" do usunięcia braków formalnych skargi poprzez podpisanie skargi oraz do wykazania w imieniu ww. osób naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżona uchwałą – w szczególności przez przedłożenie dokumentów wskazujących na prowadzenie działalności handlowej na ul. Krupówki w Zakopanem, terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało doręczone M. T. w dniu 18 sierpnia 2025 r. Termin na uzupełnienie braków upływał z dniem 25 sierpnia 2025 r. M. T. nie uczyniła zadość wezwaniu. W tej sytuacji należało mieć na względzie, że zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienie lub poprawienia w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Skarga podlega odrzuceniu, gdy w wyznaczonym terminie strona nie uzupełniła jej braków formalnych (art. 58 §1 pkt 3 P.p.s.a). W tym miejscu wyjaśnić należy, że skarżąca M. T., powołała się na działanie w imieniu mieszkańców gminy, zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g. Przepis ten stanowi, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Zdaniem Sądu z normy tej wynika szczególny rodzaj pełnomocnictwa, które może zostać udzielone przez mieszkańców gminy w skardze, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., przy czym wszyscy skarżący muszą wykazać naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego M. T. działająca jako pełnomocnik skarżących: H. F., E. B., W. S., M. O., M. T., Z. P., S. Ł., D. T., K. G. – T. i, K. W., J. S., A. N., została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez podpisanie skargi oraz do wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ww. skarżących zaskarżoną uchwałą. Skoro, pomimo wezwania, M. T. nie podpisała skargi w imieniu ww. osób, skargi H. F., E. B., W. S., M. O., M. T., Z. P., S. Ł., D. T., K. G. – T. , K. W., J. S., A. N., podlegały odrzuceniu. Nie ma znaczenia fakt, że później ww. skarżący udzielili pełnomocnictwa adwokat A. S. i adwokat J. K.-S., jednak ta czynność nie uzdrawia wcześniejszej wadliwości i nie przywraca terminu do uzupełnienia braków skargi w odniesieniu do skarżących określonych jako "grupa mieszkańców". Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 §1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozpoznaniu podlegała skarga M. T.. Sąd przyjął, że wykazała ona naruszenie interesu prawnego, czego wymaga art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego wynika z tego, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą handlową na terenie, którego dotyczy zaskarżona uchwała nr XIII/125/2025 Rady Miasta Zakopane z dnia 17 lutego 2025 r. zmieniająca chwałę w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy Obszaru Ulicy Krupówki", opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2025 r., poz. 1511. Uchwała ta w kwestionowanym przez skarżącą zakresie (§ 1 pkt 2) dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej na terenie spornego parku kulturowego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2024 r. poz. 1292, dalej: u.o.z.o.z.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.o.z.o.z. na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 3a) zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury; 4) składowania lub magazynowania odpadów. Bezsporne jest w okolicznościach sprawy, że uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego stanowi akt prawa miejscowego. Strona skarżąca kwestionuje § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki", który stanowi następująco: "W uchwale Nr XII/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki", zmienionej uchwałą Nr XXIII/366/2016 Rady Miasta Zakopane z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały o utworzeniu parku kulturowego pod nazwa "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki", zmienionej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2019 r. II OSK 1803/19, wprowadza się następujące zmiany: (...) 2) w § 4 ust. 2 otrzymuje brzmienie: "Dopuszcza się prowadzenie działalności wymienionej w ust. 1 pkt 1 i 3, której przedmiot jest utożsamiany z historią, tradycją i kulturą regionu, z tym że handel może być prowadzony wyłącznie ze stoisk wykonanych według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały, przy czym towar może być eksponowany tylko wewnątrz stoiska. Prowadzenie działalności wymienionej w ust. 1 pkt 1 i 3 na terenie dróg publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego zgodnie z przepisami odrębnymi, a na pozostałych terenach zawarcia stosownej umowy z zarządcą terenu.". W pierwszej kolejności zwraca uwagę na błędna stylistyka § 1 pkt 2 uchwały w zakresie sformułowania "w § 4 ust. 2 otrzymuje brzmienie:", podczas gdy w logicznym nawiązaniu do pierwszej części przepisu należałoby się spodziewać sformułowania: "§ 4 ust. 2 otrzymuje brzmienie". Wadliwość ta dotyczy jednak wyłącznie redakcji przepisu zmieniającego, która nie wpływa na czytelność tekstu uchwały zmienianej. Nie jest to zatem wada istotna. Kluczowa treść przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadza nowe brzmienie § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Zakopane z 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki", który to przepis po zmianie składa się z dwóch zdań. W pierwotnej wersji § 4 ust. 2 uchwały z 2015 roku stanowił: "Dopuszcza się prowadzenie działalności usługowej lub handlowej wymienionej w ust. 1 pkt 1, której przedmiotem jest wyrób lub usługa utożsamiana z historia, tradycja i kultura regionu, z tym że handel może być prowadzony wyłącznie ze stoisk wykonanych wg wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały, przy czym towar może być eksponowany tylko wewnątrz stoiska." Przywołany powyżej § 4 ust. 1 uchwały w pierwotnej wersji uchwały stanowił: "1. Na terenie Parku Kulturowego w miejscach widocznych z ulicy Krupówki, Placu Niepodległości, oraz z części ulicy T. Kościuszki znajdującej się w Parku Kulturowym, ustanawia się zakaz: 1) prowadzenia wszelkiej działalności handlowej lub usługowej poza lokalem, w szczególności handlu obnośnego lub obwoźnego, ze stoisk tymczasowych, z przyczep, samochodów i innych obiektów ruchomych, wykonywania fotografii, odpłatnego pozowania do fotografii oraz prowadzonej w formie nagabywania; 2) umieszczania urządzeń gastronomicznych, automatów samoobsługowych, automatów do gier losowych i zręcznościowych, za wyjątkiem bankomatów i wpłatomatów, biletomatów i parkometrów; 3) prowadzenia wszelkiej działalności rozrywkowej lub artystycznej oraz wszelkich form sztuki ulicznej poza lokalem użytkowym, za wyjątkiem malarzy i portrecistów oraz imprez i działalności realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale; 4) eksponowania towaru na zewnątrz lokali i kiosków handlowych, w szczególności: przed obiektami budowlanymi lub na obiektach budowlanych, w tym na werandach, okapach, dachach, gankach, balkonach, za wyjątkiem bram budynków, w których towar nie wystaje poza lico elewacji tego budynku, z zastrzeżeniem ust. 2." Wyrokiem z 5 maja 2019 r., II OSK 1803/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 3. Przepisem § 1 pkt 1 uchwały z 2025 r. dodano punkt 3 uchwały w brzmieniu "prowadzenia wszelkiej działalności rozrywkowej lub artystycznej oraz wszelkich form sztuki ulicznej poza lokalem użytkowym, z wyjątkiem malarzy i portrecistów;". Sąd podkreśla, że przywołane przepisy § 4 ust. 1 uchwały w sprawie parku kulturowego nie zostały objęte zakresem zaskarżenia, a zostały zacytowane ze względu na związek treściowy z § 4 ust. 2, którego dotyczy kwestionowany § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Analiza treści obu jednostek redakcyjnych uchwały (§ 4 ust. 1 i 2) wskazuje, że regulacja zawarta w ustępie 2 zdanie 1 ma charakter wyjątku (dopuszczenia) w stosunku do obowiązujących w parku kulturowym zakazów, określonych w ustępie 1. Wyjątek ten polega na dopuszczeniu działalności zakazanej (o której mowa w § 4 ust. 1 punkt 1 i 3), o ile przedmiot tej działalności jest utożsamiany z historią, tradycją i kulturą regionu, przy czym handel może być prowadzony wyłącznie ze stoisk określonych według wzoru określonego w załączniku nr 2 do uchwały, a towar może być eksponowany wewnątrz stoiska. W stosunku do pierwotnego brzmienia § 4 ust. 2 zd. 1 uchwały doszło więc do rozszerzenia zakresu dopuszczalnej działalności w parku kulturowym, poprzez dodanie działalności określonej w § 4 ust. 1 pkt 3. Zmiana obejmowała również dostosowanie sformułowania dotyczącego przedmiotu dopuszczalnej działalności. Zdaniem Sądu, w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała określa brzmienie § 4 ust. 2 zd. 1, zarzuty skargi nie są uzasadnione. W szczególności nie sposób podzielić tych zarzutów, które zmierzają do zakwestionowania ustanowienia formy ochrony zabytków w postaci Parku Kulturowego obszaru ulicy Krupówki w Zakopanem oraz wprowadzonych uchwałą z 2015 r. zakazów i ograniczeń. Zauważyć wypada w tym kontekście, że o dopuszczalności ustanowienia Parku Kulturowego obszaru ulicy Krupówki orzekły sądy orzekające w odniesieniu do uchwały z 3 września 2015 r. W szczególności należy mieć tu na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r., II OSK 1357/17, którym uchylony został wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2016 r., II SA/Kr 1427/15 oddalający skargę, ale NSA podzielił dwie istotne konkluzje odnoszące się generalnie do legalności uchwały z 2015 r. Po pierwsze, NSA stwierdził jednoznacznie, że istniały podstawy do utworzenia parku kulturowego w celu ochrony wartości wynikających z art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. Wskazano w związku z tym, że "Krajobraz kulturowy to, jak wynika z art. 3 pkt 14 powołanej ustawy, przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. W ocenie NSA, ulica Krupówki w Zakopanem i jej okolice stanowi niewątpliwie krajobraz kulturowy w przytoczonym znaczeniu. Jest to bowiem unikalna w skali kraju przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, która zawiera wytwory cywilizacji (budynki) oraz elementy przyrodnicze (góry). Ten, w pewnym sensie powszechnie znany fakt, znajduje też uzasadnienie w obszernie przytoczonym przez Sąd pierwszej instancji uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ponadto w skargach kasacyjnych nie zostało zakwestionowane, że na terenie objętym zaskarżoną uchwałą znajdują się liczne zabytki, w tym dziesięć wpisanych do rejestru zabytków. W ocenie NSA, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, przekonująco wykazano, że są to zabytki charakterystyczne dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, co zresztą też jest zgodne z powszechnym odbiorem Krupówek i Zakopanego. Dodać też należy, że utworzenie parku kulturowego zaskarżoną uchwałą zostało, jak przyjął Sąd pierwszej instancji i co nie zostało zakwestionowane w skargach kasacyjnych, zgodnie z ustawowym wymogiem zaopiniowane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, a opinia ta była pozytywna." Po drugie, NSA wskazał, że "Sąd drugiej instancji podziela także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że co do zasady utworzenie zaskarżoną uchwałą parku kulturowego nie narusza zasady proporcjonalności. Tym samym NSA nie podziela przeciwnych temu stanowisku zarzutów skarg kasacyjnych, w tym także tych, które sprowadzają się do twierdzenia o naruszeniu prawa własności nieruchomości i swobody działalności gospodarczej. Ani własność, ani wolność działalności gospodarczej nie są prawami bezwzględnymi i w związku z tym mogą być ograniczane, co wprost wynika z odpowiednich przepisów Konstytucji RP (odpowiednio art. 64 ust. 3 i art. 22). Ochrona dziedzictwa narodowego, a więc także zabytków, jako pozostałości po poprzednich pokoleniach, jest konstytucyjnym obowiązkiem Państwa (art. 5 Konstytucji RP). Zatem wolność działalności gospodarczej oraz prawo własności mogą być ograniczone w imię ochrony zabytków." Stanowisko takie utrwalił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2019 r., II OSK 1803/19, który stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 uchwały z 3 września 2015 r. W ocenie Sądu nie są uzasadnione również te zarzuty, które odnoszą się bezpośrednio do legalności § 4 ust. 2 zd. 1 uchwały w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Jak wskazano powyżej, § 4 ust. 1 pkt 1-4 uchwały określa zakazy obowiązujące na terenie parku kulturowego ("Na terenie Parku Kulturowego... ustanawia się zakaz..."). Przepis § 4 ust. 2 zd. 1 wyłącza zakazy w odniesieniu do działalności określonej w ust. 1 pkt 1 i 3, jeśli przedmiot tej działalności utożsamiany jest z historią, tradycją i kulturą regionu, a handel prowadzony jest ze stoiska wykonanego według wzoru określonego w załączniku nr 2 do uchwały. Porównując zakres dopuszczenia określonego w znowelizowanym § 4 ust. 2 zd. 1 z zakresem dopuszczenia określonym w § 4 ust. 2 w pierwotnym brzmieniu, trzeba dojść do wniosku, że zakres działalności dopuszczalnej został poszerzony w sposób zgodny z prawem. Istotą analizowanego dopuszczenia jest w pierwszej kolejności to, że wyłączono z szerokiego zakresu działalności zakazanej w Parku Kulturowym działalność powiązaną przedmiotowo z historią, tradycją i kulturą regionu, a więc z wartościami zbieżnymi z wartościami, ze względu na które utworzono Park Kulturowy obszaru ulicy K. Zdaniem Sądu, kwestionując zakres tego dopuszczenia, strona skarżąca w istocie próbuje podważyć zakazy wyrażone w § 4 ust. 1 pkt 1 i 3, które rzeczywiście wprowadzają daleko idące ograniczenia w działalności handlowej na obszarze Parku Kulturowego. Rzecz jednak w tym, że przedmiotem zaskarżenia objęty jest przepis, który łagodzi rygoryzm uchwały, a ściślej rzecz ujmując pozostających w mocy zakazów określonych w § 4 ust. 1 uchwały z 2015 roku. Nie sposób zgodzić się też z zarzutami odnoszącymi się do określenia sposobu prowadzenia działalności handlowej ze stoisk, których wzór określa załącznik nr 2 do uchwały z 2015 roku. Co ważne, załącznik ten nie został zmieniony uchwałą z 2025 roku i nie był przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Tylko na marginesie trzeba podkreślić, że w orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących uchwały z 2015 r. nie kwestionowano ani możliwości określenia wzoru stoiska, ani samego załącznika nr 2 do uchwały. Natomiast co do określonego sposobu eksponowania towarów (wewnątrz stoiska) Sąd nie dostrzega podstaw do jego zakwestionowania. Taki sposób eksponowania towarów w ramach działalności dopuszczalnej określono w pierwotnym brzmieniu uchwały w sprawie utworzenia Parku Kulturowego obszaru ulicy K. stanowi on konsekwencję określenia wzoru stoiska. Zdaniem Sądu realizuje on założenie uchwałodawcy ochrony krajobrazu kulturowego tego rejonu Zakopanego wyrażone w § 1 ust. 1 uchwały z 15 września 2015 r. Założenia i cele tej uchwały nie tylko nie zostały zakwestionowane w dotychczasowych orzeczeniach sądów, ale zostały przez sądy administracyjne w pełni zaaprobowane. Zgodzić się trzeba z organem, który w odpowiedzi na skargę wskazał, że zakaz ekspozycji towarów poza ich obrębem służy uporządkowaniu przestrzeni publicznej i zachowaniu estetyki ulicy K. . Takie działania mają na celu eliminację chaosu wizualnego i podkreślenie regionalnego charakteru tego miejsca. Ograniczenia te są proporcjonalne i uzasadnione ochroną interesu publicznego. Nie eliminują one możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, lecz regulują jej formę w sposób sprzyjający zachowaniu unikatowego charakteru Krupówek. Przedsiębiorcy nadal mogą prowadzić działalność, dostosowując się do określonych standardów. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że w zakresie, w jakim § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ustala treść § 4 ust. 2 zdanie pierwsze, skarga nie jest uzasadniona. Konieczne okazało się natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w takim zakresie, w jakim wprowadza zdanie drugie w § 4 ust. 2, które stanowi novum w uchwale w sprawie parku kulturowego. Przywołany przepis stanowi, że prowadzenie działalności wymienionej w ust. 1 pkt 1 i 3 na terenie dróg publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego zgodnie z przepisami odrębnymi, a na pozostałych terenach zawarcia stosownej umowy z zarządcą terenu. Zdaniem Sądu, to zdanie nie jest prawidłowe. Rada gminy nie jest prawodawcą samoistnym, takim jak ustawodawca, wobec czego stanowienie przez nią aktów prawa miejscowego wymaga oparcia o upoważnienie ustawowe, bądź to ogólne, zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowe, zawarte w innej ustawie (por. art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g.). Realizacja tego upoważnienia musi uwzględniać zasady prawidłowej legislacji, które szczególnie dotyczą aktów prawa miejscowego, zaliczanych do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Legislacja administracyjna ma bowiem "sprzyjać dobremu administrowaniu, ale przede wszystkim dobru administrowanych. Decyzje prawodawcze podejmowane w rezultacie procedur legislacyjnych muszą przyjmować taki kształt i tak pełnić swą rolę, aby były postrzegane jako jeden z funkcjonalnych instrumentów służących faktycznie wspólnocie i człowiekowi obdarzonemu przyrodzoną godnością. Mają one wzbudzać zaufanie do prawa, które staje się dobrem wspólnym tylko wtedy, gdy jest niezbędne i przyjazne w swej formie i treści zarówno dla administrujących, jak i administrowanych" (Z. Duniewska, M. Stahl, "Legislacja administracyjna – zagadnienia wprowadzające", w: "Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka", Warszawa 2012). Przywołany w § 4 ust. 2 zdanie drugie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. Upoważnienie to w żadnym razie nie obejmuje kwestii dysponowania terenem w obrębie parku kulturowego, czy to w zakresie dróg publicznych – na podstawie zezwolenia, czy to w odniesieniu do innych terenów – na podstawie umowy z zarządcą terenu. Celem utworzenia parku kulturowego nie jest zapewnienie prawidłowego korzystania z terenów dróg publicznych, czy też z innych terenów. Utworzenie parku kulturowego pozostaje bez związku z odpowiedzialnością administracyjną lub cywilnoprawną za korzystanie z tych terenów bez odpowiedniej zgody lub umowy. Sąd zwraca również uwagę na to, że w myśl zasad rządzących hierarchiczną budową źródeł prawa odzwierciedloną w art. 87 Konstytucji, niedopuszczalne jest aby akt podustawowy modyfikował treść regulacji ustawowej. Takie jak opisane powyżej działanie prawotwórcze prawodawcy lokalnego wprowadza chaos do systemu źródeł i brak pewności prawnej co do rangi przepisu wprowadzającego nakaz, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) i stanowi istotne naruszenie prawa. Kontrowersje może również budzić powtarzanie regulacji ustawowych w aktach niższej rangi, jeśli okazałoby się, że zabieg ten wywoływałby wątpliwości co do rangi i znaczenia zakodowanej w przepisach normy prawnej. Patrząc z tej perspektywy na wprowadzone zaskarżoną uchwałą zdanie drugie § 4 ust. 2 można dojść do wniosku, że jego treść wprowadza w błąd adresata normy prawnej. Sugeruje bowiem, że legitymowanie się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, czy też umową zezwalającą na korzystanie z terenu jest wymogiem uchwały w sprawie parku kulturowego, którego niewypełnianie mogłoby skutkować sankcjami takimi jak w odniesieniu do pozostałych wymogów uchwały. Tymczasem zdanie to może być odczytywane wyłącznie jako informacja o obowiązkach wynikających z innych przepisów prawa. Taka informacja w omawianym kontekście jest jednak nie tylko zbędna, co mylna i nieprecyzyjna, a tym samym wskazany przepis istotnie narusza prawo. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie zdania drugiego § 4 ust. 2 uchwały zmienianej, tj. w zakresie słów: "Prowadzenie działalności wymienionej w ust. 1 pkt 1 i 3 na terenie dróg publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego zgodnie z przepisami odrębnymi, a na pozostałych terenach zawarcia stosownej umowy z zarządcą terenu.", o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz skarżącej M. T. od Rady Miasta Zakopane kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wskazana kwota obejmuje uiszczony wpis (300 zł), koszt zastępstwa procesowego adwokata (480 zł), opłatę od pełnomocnictwa (34 zł). Na oddalenie zasługiwał natomiast sformułowany w odpowiedzi na skargę wniosek Rady Miasta Zakopane o zwrot kosztów postępowania. Zgodnie z zasadą ogólną ponoszenia kosztów sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z pozostałych przepisów p.p.s.a. zawartych w rozdziale 1 działu V nie wynika, by możliwe było zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, także w sytuacji, gdyby skarga została przez sąd pierwszej instancji oddalona w całości. Z tego powodu Sąd orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku.