II SA/Kr 615/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Małgorzata Brachel –Ziaja Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) WSA Renata Czeluśniak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 lutego 2009r., nr [...] w przedmiocie nakazu zlikwidowania otworu okiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana . Pismem z dnia 1 września 1998 r. D. i M. S. zawiadomili Kierownika Urzędu Rejonowego w B. o konieczności nakazania K. S. likwidacji okna wykonanego na poddaszu budynku nr [...]. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2005 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał K. S. zlikwidować otwór okienny we wschodniej szczytowej ścianie budynku mieszkalnego na posesji ul. [...] poprzez jego wypełnienie materiałem, z jakiego wykonana jest ściana szczytowa lub innym materiałem o podobnych właściwościach. Termin wykonania obowiązku ustalono na dzień 30 sierpnia 2005 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S. w ustawowym terminie. Decyzją z dnia 17 lutego 2009 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 28 kwietnia 2005 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że sprawa ta, dotycząca wykonania otworu okiennego w szczytowej ścianie budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w B. stanowiącej własność Pana K. S., była już przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego i organ ten decyzją z dnia 14 października 2004 r. uchylił poprzednią decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 28 maja 2004 r., nakazującą likwidację przedmiotowego otworu okiennego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na konieczność podjęcia dodatkowych czynności mających na celu wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W toku dalszego postępowania organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 24 lutego 2005 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej określającej, czy przy wybudowaniu okna poszerzony został istniejący wcześniej otwór drzwiowy oraz określającej prawidłowość wykonanych prac i ich zgodność z przepisami i sztuką budowlaną. Na podstawie analizy przedłożonej ekspertyzy ustalono, że podczas realizacji przedmiotowych robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego o wymiarach 1,96 metra x 0,79 metra w miejsce uprzednio istniejącego otworu drzwiowego zmianie uległy wymiary tego ostatniego - został on poszerzony o 1 metr. Z uwagi na to, że przedmiotowe prace remontowe wykonano bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczne - budowlanej, a usytuowanie okna pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno - budowlanymi, powiatowy organ nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia przedmiotowych prac do stanu zgodnego z prawem decyzją z dnia 28 kwietnia 2005 r. nakazał zlikwidowanie przedmiotowego otworu okiennego poprzez jego wypełnienie materiałem z jakiego wykonana jest ściana szczytowa lub innym materiałem o podobnych właściwościach. Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego uznał, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 28 kwietnia 2005 r. jest prawidłowa, zaś argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ przytoczył treść art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdzając, że w świetle powyższej regulacji wykonanie otworu okiennego w miejsce uprzednio istniejącego otworu drzwiowego wraz z poszerzeniem tego ostatniego - jako remont obiektu - wymagało dokonania zgłoszenia, którego to obowiązku inwestor nie dopełnił. Organ podał, że z załączonej do akt sprawy oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. S. P. wynika, że w wyniku przeprowadzonych prac konstrukcja budynku nie została naruszona, a przedmiotowe okno zostało wykonane i zamontowane zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ wskazał, że usytuowanie przedmiotowego otworu w odległości 3,16 m od granicy z działką sąsiednią pozostaje w sprzeczności z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem należało orzec o obowiązku zlikwidowania przedmiotowego okna poprzez jego wypełnienie materiałem, z jakiego wykonana jest ściana szczytowa lub innym materiałem o podobnych właściwościach (np. luksferami lub cegłą szklaną). Organ na marginesie wskazał, że poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostają kwestie związane z obiektami usytuowanymi na terenie nieruchomości stanowiącej własność Państwa D. i M. S., a wszelkie argumenty w tym zakresie mogą być podnoszone na drodze odrębnego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie złożył K. S.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że okno na parterze i drzwi na poddaszu zostały wykonane legalnie, powierzchnia okna zainstalowanego w miejsce drzwi jest minimalnie mniejsza od powierzchni drzwi. Nadto skarżący podniósł, że z ekspertyzy technicznej wynika, że wstawienie okna zamiast drzwi nie naruszyło konstrukcji budynku. Wykonanie otworu nastąpiło za zgodą i wiedzą ówczesnych władz budowlanych, a ponadto miedzy K. S. (matką K. S.) a J. S. (matką M. S.) zawarto umowę o obustronnym wyrażeniu zgody na budowę przez J. S. budynku w granicy działki w zamian za zgodę na wykonanie okien w istniejącym już budynku nr [...]. Zarzucono organom administracji zastosowanie przepisów rozporządzenia z 2002 r. mimo, że nie stosuje się je do remontu. Podniesiono, że nastąpiło naruszenie zasad poprzez domaganie się likwidacji okna na poddaszu i jednoczesne pozostawienie okna na parterze w takiej samej odległości od granicy z działką sąsiednią. Wskazano, ze również budynek nr [...] postawiony został z naruszeniem przepisów budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zwarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, nie znajdując podstaw do jego zmiany pod wpływem argumentów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.) zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wydane w tej sprawie decyzje są jeszcze przedwczesne. Organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem szeregu istotnych okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie dla sposobu zakończenia tej sprawy. Przede wszystkim organy obu instancji ustaliły, że otwór okienny na poddaszu budynku oznaczonego numerem [...] i że ten otwór powstał w miejsce wcześniej istniejącego otworu drzwiowego. Sama "zamiana" otworu drzwiowego na okienny miała miejsce w 1998 r., a sam otwór został usytuowany w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z działką sąsiednią. Ustaliwszy w takim zakresie stan faktyczny sprawy, organy administracji nałożyły na skarżącego obowiązek zamurowania otworu okiennego, a to dlatego, że – jak podkreśla to organ odwoławczy - tak wykonany otwór okienny narusza treść § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tak ustalonym (niepełnym) stanie faktycznym sprawy taki obowiązek jest jeszcze przedwczesny a to dlatego, że organy w ogóle nie badały ani tego, kiedy powstał pierwotny otwór drzwiowy, ani też nie badały, jaka była treść pozwolenia na budowę budynku nr [...]. Z akt sprawy można jedynie domyślać się, że budowa budynku skarżącego mogła mieć miejsce w latach trzydziestych XX wieku (akta administracyjne sprawy, tom Ii, karta nr 5), lub lata późniejsze (pięćdziesiąte bądź sześćdziesiąte XX wieku (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 11, tom II karta nr 9). Tej jednak okoliczności, mającej podstawowe znaczenie w sprawie - organy w ogóle nie badały. Ma to w tej sprawie o tyle znaczenie, że obowiązujące od 1928 r. przepisy prawa pozwalały (wprawdzie w wyjątkowych sytuacjach) na lokalizowanie ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z działką sąsiednią. Przykładowo, zgodnie z art. 178 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.) budynki powinny być wznoszone bezpośrednio przy granicy działki, albo w odległości co najmniej trzech metrów od granicy. Art. 277 i 278 ww. rozporządzenia określał usytuowanie nowych budynków od granic sąsiadów. Zgodnie z § 20 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. Nr4 38, poz. 196) ustalono odległości zabudowy od granic z działkami sąsiednimi w zależności od rodzajów pokrycia dachowego oraz istnienia zabudowy na działce sąsiedniej (zwłaszcza § 20 ust. 2 ww. rozporządzenia z 21 lipca 1961 r.). Kolejne regulacje dotyczące usytuowania budynków od granic z działkami sąsiednimi zawierały: rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62). Powołane przez organ odwoławczy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) dotyczą tylko projektowania i budowy, w tym także odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (§ 2 ust. 1 ww. rozporządzenia). Przepisy te dotyczą tylko takich przypadków, w których już po rządem rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie miałoby miejsce projektowanie bądź budowa (wykonanie) danych prac. Rozporządzenie to nie obejmuje sytuacji, w której przed datę jego wejścia w życie nastąpiło wykonanie robót budowlanych. Rekapitulując należy stwierdzić, że do oceny warunków technicznych wykonanych danych prac należy stosować te "przepisy techniczne", które obowiązywały w dacie wykonania takich prac. Nie oznacza to automatycznie, że pozostałe przepisy prawa budowlanego należy stosować z daty wykonania danych prac. W tym zakresie zawsze należy skrupulatnie ustalić, czy późniejsze przepisy zmieniające Prawo budowlane nakazało dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych, czy też mają zastosowania przepisy aktualnie obowiązujące. Sąd w tym zakresie nie wypowiada się, ponieważ organy administracji nie ustaliły, kiedy miło miejsce wykonanie samego otworu na poddaszu w ścianie budynku skarżącego. Organy administracji obu instancji nie zwróciły uwagi na jeszcze jedną istotną okoliczność. Sam skarżący podawał, że wykonany przez niego otwór drzwiowy (później zastąpiony okiennym) został zrealizowany za zgodą organów administracji. Wprawdzie skarżący wskazywał i na zgodę organów administracji i na zgodę sąsiada, ale tym niemniej jedną z pierwszych czynności organów administracji powinno być podjęcie próby odszukania projektu budowlanego budynku mieszkalnego K. S.. Organy obu instancji nie powinny a priori zakładać, że sam pierwotny otwór został wykonany nielegalnie. Mogło bowiem okazać się, że projekt budowlany (zatwierdzone plany budowy) przewidywało właśnie umiejscowienie tego otworu na poddaszu. Należało tą okoliczność ustalić, albo przynajmniej wysoce uprawdopodobnić. Bez stanowczego stwierdzenia, że projekt budowy budynku K. S. nie dopuszczał wykonania otworu na ścianie od sąsiadów D. i M. S. – w ogóle nie pozwalał na stwierdzenie zaistnienia stanu samowolnego wykonania otworu. Sąd orzekając w tym składzie stoi na stanowisku, że sama zamiana legalnie wykonanego otworu drzwiowego na otwór okienny, umiejscowionego w tym samym miejscu i o identycznej (lub nawet różniącej się w niewielkim zakresie) powierzchni nie stanowi naruszenia prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w tej sprawie organy administracji wadliwie przeprowadziły postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie faktycznego stanu w sprawie. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącej dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 §1 K.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. Tym samym kolejnym obowiązkiem organu administracji jest wypowiedzenie się w decyzji kończącej dany etap postępowania co do uwzględnienia okoliczności (faktów) ustalonych w oparciu o określone dowody bądź odmówienia im wiarygodności (art. 107 § 3 K.p.a.). Brak ustalenia istotnych okoliczności sprawy stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Dodatkowo, zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi zaś, że organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Również i ten przepis został naruszony, bowiem i na tej podstawie nie wyjaśniono istotnych okoliczności w tej sprawie. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 84 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 81 Prawa budowlanego), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I instancji prowadząc postępowanie powinien w szczególności ustalić datę wykonania otworu drzwiowego w budynku skarżącego i zgodność wykonania tego otworu z ówcześnie obowiązującymi przepisami, a także pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku. Tak ustalone okoliczności powinny być podstawą do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy i jej zakończenia w drodze aktu administracyjnego. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.