II SA/Kr 616/05

Sygn. akt II SA/ Kr 616/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz Asesor WSA Kazimierz Bandarzewski ( spr. ) Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2007 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r., nr Kol. [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Dnia [...] 2004 r. H. i S. M. zwrócili się do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przyznanie im usług opiekuńczych. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] 2004 r. przyznał H. M. usługi opiekuńcze do [...] 2004 r. Po przeprowadzeniu w dniu [...] 2004 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, działając z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w C. decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] przyznał H. M. pomoc w okresie od [...] 2005 r. do [...] 2005 r. w formie usług opiekuńczych sprawowanych w domu podopiecznej w wymiarze tygodniowym od 0 do 1 godziny za opłatą w wysokości 9,22 zł za 1 godzinę stanowiącą 100 % ceny takiej usługi. Zakres usług obejmował pomoc w praniu. Cenę godziny usług ustalono w wysokości 2 % kwoty stanowiącej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W uzasadnieniu podniesiono, że zakres przyznanych usług wynika ze zmienności potrzeb podopiecznych oraz aktualnych możliwości kadrowo-budżetowych organu I-instancji. Na tą decyzję wniesiono odwołanie, w którym odwołujący H. i S. M. podnieśli, że są osobami bardzo chorymi, nie mogącymi dźwigać ciężkich przedmiotów i wymagającymi stałej (codziennej) opieki innych osób, a nie tylko kilkugodzinowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2005 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że pomoc w zakresie usług opiekuńczych przysługuje osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Odwołująca jest osobą w wieku 76 lat, chorującą na cukrzycę oraz dolegliwości wieku starczego i prowadzącą wspólnie z mężem gospodarstwo domowe. Organ odwoławczy wskazał, że dochód w gospodarstwie domowym odwołującej wynosi na jedną osobę 1163,95 zł. Sama odwołująca jest osobą samodzielnie poruszającą się po mieszkaniu i najbliższej okolicy, pozostającą w dobrym, logicznym i rzeczowym kontakcie słownym i zdolną do samodzielnego zaspokajania swoich podstawowych potrzeb (utrzymania higieny osobistej, samodzielnego przygotowywania i spożywania posiłków, utrzymywania czystości w otoczeniu i kontaktu w zakresie opieki medycznej). Trudności stronie sprawiają duże zakupy, rozwieszanie prania na sznurach, prasowanie, mycie podłóg i odkurzanie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona odwołaniem decyzja jest prawidłowa, bowiem przyznając odwołującej liczbę godzin usług opiekuńczych organ I-instancji uwzględnił możliwości samej strony, która wymaga pomocy tylko w zakresie cięższych prac, jak i możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej w C., który tego typu usługami obejmuje osoby o niższych lub znacznie niższych dochodach, a jedynie w jednym przypadku taką pomoc przyznano osobie o wyższych dochodach. Podkreślono, że odrębną decyzją przyznano pomoc w wysokości 4 godzin tygodniowo usług opiekuńczych mężowi odwołującej. Od tej decyzji w dniu [...] 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosła H. M., domagając się przyznania jej i jej mężowi 7,5 godziny usług opiekuńczych w tygodniu. Skarżąca podniosła w skardze, że zakres przyznanej jej pomocy jest niewystarczający, zwłaszcza wobec możliwości płacenia przez nią 100 % kosztów wykonywania usług opiekuńczych. Łącznie przyznano jej i jej mężowi 4 godziny usług opiekuńczych w tygodniu. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy błędnie uznał ją za osobę zdrową, samodzielnie poruszającą się po mieszkaniu i okolicy, ponieważ nikt tego nie stwierdził, a z domu wychodzi tylko wtedy, gdy czuje się dobrze. W skardze wskazano, że nikt nie uwzględnił innych jeszcze chorób, na które cierpi skarżąca, takie jak zawroty głowy, bóle kończyn czy też osłabienie organizmu. Skarżąca podała, że wiele razy upadła na podłogę tłukąc przy tym naczynia. W skardze wskazano, że w C. nie ma innej możliwości skorzystania z usług opiekuńczych jak tylko z Ośrodka Pomocy Społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze podniesiono, że skarżąca i jej mąż są osobami zdolnymi do samodzielnej egzystencji i potrzebna jest im pomoc jedynie przy wykonywaniu cięższych prac.Taka zaś pomoc jest zapewniona w zakresie objętym utrzymaną w mocy decyzją organu I-instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje: Skarżąca wniosła dnia 2 maja 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zobowiązany jest do zbadania, czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego bądź w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Sąd te nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wydaje wyroków przyznających uprawnienia z zakresu pomocy społecznej, tym bardziej nie może orzec o przyznaniu danego świadczenia (pomocy w zakresie usług opiekuńczych) wskazanego w skardze. Zakres kognicji (właściwości) sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w zakresie utrzymania zaskarżonej decyzji jej uchylenia, stwierdzenia nieważności, bądź też umorzenia postępowania lub odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.s.", pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Na tej podstawie należy wskazać, że pomoc społeczna stanowi formę pomocy ze strony administracji publicznej (lub innych podmiotów wykonujących w tym zakresie administrację publiczną) na rzecz osób, które takiej pomocy potrzebują, a jednocześnie same nie są w stanie, wykorzystując wszelkie możliwości, zabezpieczyć sobie niezbędnych środków utrzymania umożliwiających im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Stąd celem pomocy społecznej jest zaspokajanie nie każdej potrzeby człowieka, ale tylko niezbędnej potrzeby życiowej i tym samym umożliwienie mu bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna ma również charakter kierunkowy, jej udzielanie powinno mieć na względzie doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia osoby oraz jej integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Jedną z podstawowych zasad udzielania pomocy jest również jej adekwatność. Stosownie do art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy; a przy tym ustawodawca wyraźnie podkreśla, że potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione wtedy, gdy odpowiadają one nie tylko celom pomocy społecznej, ale również możliwościom udzielenia danego świadczenia z zakresu tej pomocy (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi te przyznaje się osobie, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Stosownie do treści art. 50 ust. 3 u.p.s. usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. W tej sprawie istotą sporu między skarżącą a organami administracji jest określenie wymiaru pomocy przyznanej w zakresie usług opiekuńczych. Ani organ I-instancji, ani organ odwoławczy nie wyjaśniły powodów, dla których przyznano skarżącej usługi opiekuńcze w wymiarze od 0 do 1 godziny tygodniowy. Poważne wątpliwości budzi już samo określenie wysokości tych usług, wskazujące na minimalne i maksymalną ich wysokość, przy czym określenie minimalnej wysokości (0 godzin) oznacza w istocie odmowę przyznania usługi. Organ I-instancji winien w sprawie dotyczącej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych precyzyjnie określić wielkość przyznanych usług. Strona nie może domyślać się ilości przyznanych jej godzin usług opiekuńczych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. decyzja organu I-instancji, jak i decyzja organu II-instancji nie zawierają uzasadnienia co do rozmiaru przyznanych świadczeń. Decyzje te są pozbawione dostatecznego uzasadnienia co do zakresu przyznania skarżącej 1 godziny usług opiekuńczych. Organy nie wskazały, dlaczego przyznają skarżącej pomoc tylko w zakresie 1 godziny tygodniowo. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podniesiono, że pomoc społeczna ma na celu zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych i winna być udzielana stosownie co do uzasadnionych okoliczności. Jednocześnie organ ten w zaskarżonej decyzji wskazał, że skarżąca ma trudności w "robieniu" dużych zakupów, odkurzaniu dywanów, myciu podłóg, prasowaniu, rozwieszaniu prania. Jeżeli więc organ ustalił zakres potrzeb strony, to w związku z tym winien wskazać, że przyznana ilość godzin usług opiekuńczych jest adekwatna do zaspokojenia tych potrzeb, albo uzasadnić przyznanie pomocy w mniejszym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że udzielenie pomocy w zakresie 1 godziny tygodniowy nie pozwala na wykonanie części prac, z którymi ma trudności skarżąca. W decyzji organu I-instancji uzasadniono przyznanie pomocy tylko w zakresie pomocy w praniu, w całości pomijając inne jeszcze czynności jak pomoc w zakupach czy mycie podłóg, co do których strona również zwracała się o udzielenie pomocy w formie usług opiekuńczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. potwierdza stanowisko zajmowane przez organy administracji o uznaniowym działaniu w sprawach pomocy społecznej, jednakże uznaniowe działanie nie może być działaniem dowolnym. W szczególności w takich decyzjach po stronie organu administracji ciąży obowiązek szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym należy stwierdzić, że tak zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I-instancji w żaden sposób nie wykazały, aby przyznana ilość godzin usług opiekuńczych w wymiarze 1 godziny miał oparciu w uzasadnieniach obu decyzji. Organy administracji nie ustaliły również, czy skarżąca może otrzymać pomoc od innych osób, w tym od zstępnej (córki). Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s. o pomocy społecznej na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia, czy osoba potrzebująca usług opiekuńczych może otrzymać taką pomoc od rodziny, wspólnie niezamieszkującego małżonka, wstępnych oraz zstępnych. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organy administracji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 §1 k.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. Kolejnym obowiązkiem organu administracji jest wypowiedzenie się w decyzji kończącej dany etap postępowania co do uwzględnienia okoliczności (faktów) ustalonych w oparciu o określone dowody (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien uwzględnić charakter usług przyznanych uchyloną decyzją oraz okres, na który zostały one przyznane i stosownie do tego załatwić sprawę. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.